Роструд переходит от модели санкций к модели соответствия

В России происходит переосмысление миссии надзорных органов. Этот процесс еще только набирает обороты. Пока предприниматели рассматривают надзор и контроль как репрессии, а граждане в лице работников предприятий не готовы требовать соблюдения своих трудовых прав. Тем не менее переход от модели санкций к модели соответствия начался. Как он происходит в Роструде, рассказывает Олег Украинский, начальник Управления по федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права Роструда.

- Олег Вячеславович, меняется концепция взаимодействия госнадзора с работодателями. О том, что это необходимо, говорит Президент России, активно развивается «Открытое правительство», государственные услуги переходят в форму интерактивных сервисов. В Роструде создается «Открытая инспекция». Репрессивные механизмы уходят на второй план? Что ожидает поднадзорные организации и предприятия в новой реальности?

- Среди хозяйствующих субъектов сложился свой образ: штраф, предписание, приостановление деятельности, дисквалификация и прочие санкции. Но это не есть миссия и цель надзора. Государственная политика направлена на снижение аварийности, смертности на производстве, травматизма, и главный критерий этой деятельности — общественное мнение, мнение самих граждан. В конечно счете — это поддержка предприятий и организаций в создании безопасных условий труда и соблюдения трудового законодательства. Поэтому нашей задачей сегодня является переход от модели санкций к модели соответствия.

Что такое санкции? Это некие, можно сказать, репрессивные механизмы воздействия на хозяйствующие субъекты, которые включаются, как правило, после того, как что-то уже произошло. Погибли люди, кто-то получил травмы в результате аварии или инцидента. При этом деятельность инспекторов направлена на выявление нарушений, а не на обеспечение трудового законодательства. Тем, кто погиб и их близким это не поможет. В редком случае другие предприниматели, узнав о случившемся, посмотрят, что у них не так и может даже что-то попытаются исправить на своем предприятии, снизить риски. Но это, повторюсь, редкость. И эффективность этого процесса не соответствует тем материальным, техническим и временным затратам, которые несет государство.

За 11 месяцев 2013 года проведено почти 117 тысяч проверок. В результате отстранено почти 100 тысяч работников, 180 должностных лиц дисквалифицировано. Привлечено к административной ответственности в виде штрафа 79,8 тыс. виновных лиц на общую сумму 877,5 млн рублей. Это санкции. Какова их эффективность? Это серьезный вопрос, потому что до сих пор ежедневно в России на производстве гибнет 6 человек, раньше было в разы больше. Снижение этого показателя произошло и потому, что имеет место деиндустриализация экономики. Тем не менее каждый день кто-то утром идет на работу, а вечером его семья узнает, что их родного человека уже нет в живых. Так не должно быть.

Поэтому постепенно мы вместо модели санкций переходим к модели соответствия, направленной на предотвращение несчастных случаев с тяжелым исходом. Широкой публике уже представлен интернет-проект «Открытая инспекция труда». Его основной принцип можно сформулировать так: надзор должен нести корректирующие функции. В этом свете очень интересен опыт Германии. Там первая проверка предприятия, которую проводят наши коллегии из Инспекции труда — это, скорее, аудит. После этого предпринимателю представляют перечень замечаний и недостатков. Их в определенный срок предлагается устранить. Никаких санкций на первом этапе не предусмотрено. Если предприятие в срок не устранило нарушения, повторная проверка платная, и дополнительно к этому штраф до 50 000 евро. На каждом рабочем месте — карта угроз повреждения здоровья и меры по их предупреждению. Это и есть модель соответствия.

- «Открытая инспекция труда» — это ряд интерактивных сервисов, в том числе системы автоматизированных предпроверок для работодателей, интерактивного центра бесплатной консультационной помощи и т.д. Каковы основные проблемы были выявлены в ходе ее создания?

- На самом деле создание сервисов — это хотя и сложная проблема, но все же техническая задача. Есть более сложные концептуальные и даже принципиальные проблемы, для решения которых привлечены серьезные интеллектуальные ресурсы. Условно говоря, есть три проблемы. Первая — это отсутствие спроса на обеспечение цивилизованных условий труда. Тут много объективных и субъективных моментов. Промышленная деградация многих территорий, дефицит высокотехнологичных рабочих мест. Для работника важнее получать зарплату, чем отстаивать свои трудовые права по вопросам, например, охраны труда. Второе — это отсутствие экономической заинтересованности работодателей в соблюдении требований трудового законодательства. Многие предприятия закладывают штрафы в расходы при планировании своей деятельности. Им легче их заплатить, чем соблюдать трудовое право. Иногда это делается и из-за элементарной безграмотности в вопросах трудового законодательства. И третье — это отсутствие определенности, прозрачности и открытости надзора, в том числе для работников и работодателей. То есть речь идет об однозначно понимаемых всеми сторонами стандартов.

- Говоря о стандартах, Вы имеете в виду некий перечень контрольно-надзорных действий или мероприятий, которые должны быть четко определены? Упрощенно говоря, инспектор, приходя на то или иное предприятие, должен иметь анкету или пошаговую инструкцию, где можно отметить –—это сделал, тут посмотрел, этого на предприятие нет, а тут все сделано правильно?

- Если упрощенно, то да. При этом для каждой отрасли должна быть своя методология проверок. В 2013 году началась, а в 2014 году продолжится разработка соответствующих методологий для каждого сектора экономики. В них будет определен стандарт деятельности инспектора при проверках на том или ином предприятии, однозначно трактуемые стандарты обеспечения требований соблюдения трудового законодательства и показатели для оценки соблюдения условий труда.

- Уже есть некоторый перечень нарушений, которые выявляются при проверках — не назначены лица, не прошли обучение, нет средств индивидуальной защиты и т.д. При каждой проверке они присутствуют в отчетах. Чем будут отличаться разрабатываемые методологии?

- В основу новых методологий и стандартов заложены результаты анализа причин травматизма, характерных для той или иной отрасли. Что происходит сейчас? В 2013 году во исполнение поручения заместителя председателя Правительства РФ Ольги Юрьевны Голодец, Рострудом были проведены внеплановые проверки в строительстве и транспорте по вопросам соблюдения требований законодательства в части условий и охраны труда. Перечень выявленных нарушений содержит те пункты, о которых Вы и говорите.

Действительно, на предприятиях:

- не назначены должностные лица, организующие выполнение работ с повышенной опасностью на строительных объектах;

- для защиты людей от падающих предметов не применяются защитные настилы, или козырьки и рабочие места на высоте не обеспечены защитными или страховочными ограждениями, сигнальными ограждениями и знаками безопасности;

- на строительных площадках отсутствуют проекты организации строительства, проекты производства работ, обеспечивающие выполнение требований безопасности работников и граждан;

- осуществляется эксплуатация грузоподъемных кранов, строительных машин и оборудования без предусмотренных ограждающих устройств, блокировок, систем сигнализации, без периодических осмотров, технических обслуживаний и ремонтов, обеспечивающих содержание кранов в исправном состоянии;

- при земляных работах отсутствуют ограждения и крепления вертикальных стен траншей и котлованов из щитов и досок.

В транспортной отрасли выявлены типичные нарушения:

- отсутствие оформленных трудовых отношений и подмена трудовых договоров договорами гражданско-правового характера.

- отсутствие фактического учета рабочего времени. 

- выпуск на линию неисправного транспортного средства.

- отсутствие регистрации транспортных средств. 

- не организована работа по прохождению медосмотров, в том числе ежедневных предрейсовых и послерейсовых осмотров водителей.

Это типичный на сегодня перечень нарушений.

- То есть не все эти нарушения однозначно ведут к росту смертности, и в методологиях это учитывается?

- Сегодня надзорная деятельность ориентирована на выявление нарушений, и чем больше тем лучше, то есть на проверку соблюдения требований, которым присвоен статус «обязательных». В приоритете же будут те, которые непосредственно ведут к аварийности, травматизму на производстве. Обратите внимание на порядок цифр: по данным за 11 месяцев 2013 года мы провели более 100 тысяч проверок хозяйствующих субъектов. И выявили, что наибольшее количество правонарушений связано: с обучением и инструктированием работников по охране труда — 68,4 тысяч, оформлением трудового договора — 41,9 тысяч, организацией рабочего времени и времени отдыха — 15,1 тысяч, обеспечением работников СИЗ — 23,7 тысяч, проведением аттестации рабочих мест по условиям труда — 19,8 тысяч и т.д.

Порядок цифр видите? А какие из них действительно приводят к смертности? Очевидно, что все эти нарушения так или иначе влияют на безопасность труда. Но, на самом деле, большинство смертельных случаев на производстве связано с банальными нарушениями, устранение которых требует совершенно «копеечных» затрат. В транспортной сфере люди гибнут, потому что водители засыпают за рулем. Это обусловлено нарушениями учета рабочего времени. На строительном объекте в яме землей завалило рабочих. Причина — отсутствие защитных, страховочных, сигнальных ограждений и знаков безопасности. А если все называть своими словами, то стены ямы не были укреплены деревянными щитками. Сколько это стоит? Копейки. Или на проходящего рядом со строительным объектом человека падает кирпич. Причина гибели человека тривиальна — это отсутствие козырьков на лесах. Не освещается на той же строительной площадке лестничный пролет — с высоты срывается рабочий. Вкрутить лампу стоило 20 рублей. Недооценка элементарных рисков — это одна из основных причин повышения травматизма и смертности на производстве, а их устранение требует минимальных вложений.

В первую очередь, в ходе надзорных и контрольных мероприятий должны выявляться именно такие нарушения, которые непосредственно могут привести к гибели людей.

- То есть безопасность — это не настолько дорого, как об этом говорят представители бизнеса?

- Когда речь идет о человеческой жизни, финансовый вопрос должен уходить на второй план. Хотя как рыночные реалисты мы понимаем, что бизнес переводит всю свою деятельность на язык денег. Тем не менее устранение первичных угроз не требует больших вложений. Это не обновление и модернизация основных фондов, а организационные проблемы.

К примеру, в Ставропольском крае проверили предприятие, осуществляющее строительство объектов жилого комплекса, включающего три секции по 10 этажей и четыре секции по 15 этажей, общей площадью 32 тыс. м2. Серьезный объект, тем не менее разводка временных электросетей, используемых при электроснабжении объекта строительства, выполнена по земле. Электрически кабель проложен по земле, забору и не защищен от механических повреждений. На границах зон постоянно действующих опасных производственных факторов не установлены защитные ограждения, а на границах зон потенциально опасных производственных факторов — сигнальные ограждения и знаки безопасности. При кладке наружных стен зданий высотой более 7 метров с внутренних подмостей по всему периметру здания не установлены наружные защитные козырьки. Смонтированные рамные леса, применяемые для выполнения отделочных работ, также не отвечают требованиям безопасности и выставлены как на дачном строительстве на камнях обрезках досок, так и на поддонах. На лестничных маршах не установлены ограждения, нет освещения, в лифтовых шахтах нет защитных ограждений.

Аналогичная ситуация в одном из ТСЖ в Санкт-Петербурге, которое ведет строительство многоэтажного жилого дома. Казалось бы, культурная столица России, тем не менее множество формальных нарушений, отсутствие обученных работников, штатных специалистов по охране труда. Все работы ведутся с высоким уровнем риска как для работников, так и для окружающих. На высоте люди работают при отсутствии защитных ограждений и страховки. Для прохода по покрытию кровли и при выполнении работ на крыше не смонтированы трапы. По периметру участка, где ведутся высотные работы, не установлены наземные временные ограждения. Нет средств пожаротушения, сертифицированных средств индивидуальной защиты. Кровельные работы, между прочим, осуществляются рядом с пешеходной зоной и детской площадкой.

Почему я так подробно остановился именно на этих примерах? Потому что подобное мы наблюдаем везде, где есть травматизм, где гибнут люди. Этого не должно быть, и именно данные нюансы закладываются в разрабатываемые Рострудом отраслевые методологии проверок.

- В каких отраслях уже готовы эти стандарты? Каковы планы по их разработке предусмотрены на 2014 год?

- По смертельному травматизму самыми опасными отраслями являются строительство, сельское хозяйство и транспорт. Исходя из этого, в 2013 году, в первую очередь, были подготовлены методологии планирования и проведение проверок в строительной отрасли, в сфере автомобильного транспорта и жилищно-коммунальном хозяйстве. В энергетике, агропромышленном комплексе и добывающей промышленности методологии появятся в 2014 году.

Данные методологии полезны не только для инспектора, но и для руководителей хозяйствующих субъектов. Они основаны на глубоком анализе всех возможных рисков, характерных именно для предприятий той или иной отрасли. Поэтому владея ими, работодатель будет переориентирован с решения задачи «пройти проверку» с наименьшими потерями к решению задачи активного обеспечения исполнения требований трудового законодательства.