Реформа контрольно-надзорной деятельности в сфере труда: автоматизация — задачи и решения

Цели и задачи данной концепции вошли в состав реализуемого Рострудом паспорта реформы контроля и надзора в сфере труда.   Среди наиболее значимых из них с точки зрения автоматизации деятельности можно выделить:
- обеспечение определенности, прозрачности, открытости надзора в сфере труда;
- внедрение риск-ориентированных подходов;
- внедрение новых форм и методов оценки эффективности деятельности федеральной инспекции труда, государственных инспекторов труда;
- формирование и пропагандирование системы внутреннего контроля соблюдения работодателями требований трудового законодательства;
- комплексная оптимизация административных процессов. 

Переход на электронный кадровый документооборот позволит нам в полном объеме реализовать технологию дистанционных проверок.

Решение этих задач невозможно без применения современных информационных технологий, поэтому Роструд осуществляет создание двух взаимосвязанных информационных систем. 
Первая из них — это система клиентоориентированных электронных сервисов для работников и работодателей «Онлайнинспекция.рф». Это фронт-офис надзора, предназначенный для электронного взаимодействия с заявителями и поднадзорными субъектами.
Второй системой является  «Автоматизированная система управления контрольно-надзорной деятельностью», которая предназначена для автоматизации работы инспекторов труда.
Система «Онлайнинспекция.РФ» создается с 2013 г. и включает в себя комплекс сервисов, позволяющих работникам и работодателям: 
– в доступной форме получать исчерпывающую информацию о требованиях трудового законодательства и повышать уровень своих правовых знаний;
– обращаться за разъяснениями о порядке исполнения данных требований, оперативно получать необходимые инструкции и уметь применять нормы трудового законодательства на практике; 
– иметь неограниченный доступ к эффективным инструментам, предназначенным для устранения нарушений, защиты трудовых прав и реализации законных интересов.
В рамках реализации стандарта информатизации также запланировано проведение ряда работ по обеспечению электронного юридически значимого (с использованием квалифицированной электронной подписи) взаимодействия с поднадзорными субъектами. Ряд решений, которые предусмотрены стандартом информатизации, доступны для бизнеса уже сейчас.
В частности Рострудом внедрены механизмы добровольной самооценки работодателей на предмет наличия нарушений требований трудового законодательства.
Сервис «Электронный инспектор» является одним из наиболее востребованных. Это уникальная  российская разработка, не имеющая аналогов в мире. Сервис позволяет бизнесу предупреждать риски за счет прохождения самопроверок. Предприниматель заполняет проверочные листы, после чего система выдает заключение, а также инструкции по устранению нарушений при их наличии. 
В случае выполнения данных инструкций российские работодатели уже предупредили возможные штрафы на сумму, превысившую 6,0 млрд руб., а количество проводимых ежегодно «Электронным инспектором» самопроверок уже приблизилось к количеству проверок, осуществляемых государственными инспекторами труда. 
Другой значимый в свете реформы надзора сервис «Онлайнинспекции» — «Дежурный инспектор», который позволяет получить консультацию о применении трудового законодательства всего за три рабочих дня. Также для бизнеса на портале доступен перечень требований трудового законодательства и уже реализована возможность досудебного обжалования действий и решений инспекторов труда. В ближайшее время Роструд также планирует запустить сервис «Банк типовых документов», где будут представлены все формы, образцы и примеры документов, которые наиболее часто формируются в ходе трудовых отношений. 
Таким образом, «Онлайнинспекция.рф» предоставляет поднадзорным Роструду объектам максимум возможностей для предупреждения нарушений. За время работы портала число просмотров его страниц превысило 25,0 млн. Зафиксировано 3,5 млн уникальных пользователей «Онлайнинспекции.рф». Как работникам, так и работодателям через портал предоставлено свыше 69 тыс. консультаций по вопросам применения нормативных правовых актов в сфере труда. С помощью портала работодатели прошли 265 тыс. самопроверок, а работники направили свыше 195 тыс. обращений о защите своих трудовых прав. Их рассмотрение осуществлялось публично, то есть с помощью портала можно было видеть суть проблемы, а также ход ее решения. В ряде случаев такой подход позволяет устранять нарушения еще до вмешательства инспектора труда, многие работодатели при публикации обращения стараются привести свою деятельность в соответствие с законом до того, как к ним придет проверка. 

Второй вектор автоматизации или автоматизированный бэк-офис надзора в сфере труда это вводимая Рострудом система управления контрольно-надзорной деятельностью. Основные направления ее создания и развития были разработаны еще в 2014 г. и одобрены правительственной подкомиссией по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
АСУ КНД позволяет решать следующие ключевые задачи:
- обеспечение автоматизированного управления деятельностью инспектора вплоть до конкретных административных процедур, снижающих коррупционные риски;
- поддержка принятия управленческих решений руководителем Роструда и руководителями государственных инспекций труда в режиме реального времени, в том числе снижение нагрузки на руководителей за счет перехода с тотального контроля за всеми действиями подчиненных на систему реагирования на автоматически выявляемые инциденты;
- снижение коррупционных рисков при привлечении к административной ответственности путем применения инструментов контроля за отклонениями от среднестатистических значений;
- снижение нагрузки на работодателей с низким уровнем риска возникновения нарушений и др.
АСУ КНД представляет собой централизованный комплекс взаимодействующих между собой подсистем и модулей. Взаимодействие с системой конечных пользователей обеспечивается на основе облачной технологии.
Среди ключевых подсистем АСУ КНД:
- подсистема управления процессами КНД, состоящая из набора модулей управления основными процессами надзорной деятельности. Среди них  — проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения трудового законодательства, рассмотрение дел об административных правонарушениях, расследование несчастных случаев, рассмотрение обращений граждан и др.;
- подсистема ключевых показателей эффективности контрольно-надзорной деятельности, которая напрямую связана с подсистемой генерации отчетов и позволяет контролировать качество осуществления контрольно-надзорной деятельности отдельно взятого территориального органа или инспектора труда в режиме реального времени;
- подсистема межведомственного электронного взаимодействия, которая наряду с подсистемой управления процессами будет предоставлять данные для ведения паспортов хозяйствующих субъектов.
 Данные паспорта необходимы для осуществления интеллектуального риск-ориентированного планирования контрольно-надзорных мероприятий. Основу этой подсистемы составляют механизмы категорирования и классификации рисков, которые разработаны в соответствии с критериями, определенными пос-тановлением Правительства РФ от 16 02.2017 г. №197;
 Целевой моделью АСУ КНД также предусмотрено создание подсистемы управления материальным и ресурсным обеспечением.
Безусловно, ключевую роль в данной структуре имеет подсистема процессного управления деятельностью инспекторов труда. Она же являлась наиболее сложной с точки зрения разработки. Эта сложность была обусловлена двумя основными причинами. Первая из них — регламентация процессов осуществления контрольно-надзорных действий в административном регламенте только до уровня административных процедур, а не конкретных действий должностного лица. Вторая причина — отсутствие в нормативно-правовых актах понятия процесса как такового, а, соответственно, не было и детализации его структуры. Для решения этих проблем потребовалось провести серию исследований, в результате которых был получен и реализован в системе следующий результат — надзор и контроль в сфере труда состоит из 15 основных представленных процессов, шести дополнительных (рассмотрение обращения без проведения КНМ, административное расследование, досудебное обжалование, расследование несчастного случая, мониторинг задолженности по заработной плате, изменение категории риска работодателя) и сотен административных действий.
Роструд разработал технокарты процессов, предусматривающие установление четких сроков выполнения каждого действия, их единую интерактивную последовательность, автоматически выстраиваемую в зависимости от обстоятельств конкретного контрольно-надзорного дела. Таким образом, была преодолена еще одна проблема, решение которой ранее казалось невозможным — это унификация различных процессов на уровне конкретных действий. Абсолютное большинство процессов контрольно-надзорной деятельности являются нелинейными и напрямую зависят от конкретной сферы надзора, типа контрольных мероприятий, конкретного хозяйствующего субъекта, вида допущенного им нарушений и его действий в ходе взаимодействия с федеральной инспекцией труда. При этом ряд процессов являются открытыми, то есть могут инициировать другие процессы.
Подсистема процессного управления содержит в себе полное «дерево» каждого процесса со всеми ветвлениями и ведет инспектора по единственно правильному в той или иной ситуации пути. Более того, она обеспечивает возможность оперативного выявления и реагирования на инциденты, то есть отклонения от установленных параметров осуществления как отдельных административных действий, так и административных процедур в целом. Например, таким образом можно выявлять факты необоснованного применения к работодателю административных мер.  Автоматически генерируемый процесс управляет действиями инспектора, не позволяя ему по собственному усмотрению либо по незнанию отклоняться от реализации необходимых процедур или нарушить их сроки. Это обеспечивает предупреждение процессуальных нарушений (неумышленных и умышленных ошибок), допускаемых должностными лицами, а также снижает риски коррупционных проявлений. 
Более подробно об использовании системы для реагирования на инциденты можно рассказать на примере модели контроля за обоснованностью вынесения наказаний инспекторами на основе среднестатистистических форм наказаний (предупреждение, штраф), ответственных лиц и величин штрафов. В настоящее время Роструд уже провел анализ правоприменительной практики инспекторов труда, на основе которого установлены среднестатистические значения. В дальнейшем непосредственный контроль за действиями инспектора будет осуществляться аналитическим модулем АСУ КНД. Система будет оповещать руководителя о совершенном инспектором отклонении инспектора от заданного «коридора». Руководитель в свою очередь сможет оценивать правомерность действий инспектора. 
На обеспечение определенности надзора направлено создание подсистемы ведения проверочных листов. Согласно изменениям, внесенным в положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства постановлением Правительства РФ от 08.09.2017 г. № 1080, при проведении плановых проверок всех работодателей  теперь инспекторы труда используют проверочные листы. В данные листы включаются перечни вопросов, затрагивающих наиболее значимые обязательные требования трудового законодательства. При этом предмет плановой проверки ограничивается данными перечнями.
Соответствующая подсистема АСУ КНД направлена на обеспечение предельной формализации и прозрачности процедуры проведения самой проверки. В текущем году Роструд приступил к разработке проверочных листов по всем направлениям проверок и видам работ, осуществляемым хозяйствующими субъектами. 107 из них уже разработаны, прошли согласование и опубликованы на официальном сайте Роструда. Таким образом, в ходе проверки инспектор не сможет проигнорировать то или иное нормативное требование, равно как и работодатель, имеющий доступ к данным проверочным листам, сможет предупредить нарушения.
Подсистема проверочных листов в АСУ КНД позволит автоматически формировать акт проведения проверки, а также, при наличии нарушений, вытекающие из него документы об их устранении и привлечении виновных лиц к ответственности.
Кратко остановимся на том, каким образом в АСУ КНД реализован единый подход к оценке контрольно-надзорной деятельности. Соответствующая подсистема, основанная на комплексе ключевых показателей эффективности, обеспечит соотнесение итогов работы инспекторов труда с установленными  показателями личной профессиональной деятельности и с требуемыми результатами для государственной инспекции труда в целом. Это позволяет корректировать методы организации контрольно-надзорных мероприятий и добиваться более высоких результатов. Получаемая в ходе данного процесса оценка является одним базовым источником для построения рейтинга территориальных органов и должностных лиц. Данное рейтингование жестко привязано к премиальному фонду территориальных органов Роструда, дальнейшая же интеграция АСУ КНД с централизованной системой бухгалтерского учета позволит соотносить премию, назначенную конкретному инспектору, с конкретными результатами его работы. 
Все показатели и сведения необходимые для принятия управленческих решений аккумулируются в «Ситуационном центре руководителя Роструда». Он даст возможность в реальном времени видеть полную картину проведения федеральной службой контрольно-надзорных мероприятий на территории всей Российской Федерации. 
В том числе «Ситуационный центр» позволяет оперативно выявлять факты ненадлежащей реализации территориальными органами Роструда их полномочий и реагировать на тенденции развития ситуации с соблюдением требований законодательства о труде в том или ином регионе. Аналогичные ситуационные центры созданы и для руководителей государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации.
Внедрение автоматизированной системы управления в работу государственных инспекций труда уже началось. В настоящее время в системе работают первые 65 инспекций. До конца года АСУ КНД будет применяться всеми инспекциями и инспекторами.
В следующем году планируется  осуществить взаимную интеграцию систем «Онлайнинспекция.рф» и АСУ КНД, что позволит Роструду создать полный автоматизированный цикл проверки, в том числе дистанционной. 
После внесения в законодательство уже прошедших общественные обсуждения изменений станет возможным электронное декларирование работодателями соблюдения законодательства о труде. Пройдя проверочные листы в сервисе «Электронный инспектор» системы «Онлайнинспекция.рф», работодатель сможет отправлять результаты самооценки непосредственно в АСУ КНД, которая на основании полученных данных будет осуществлять автоматизированный перерасчет категории риска работодателя.
Кроме того, переход на электронный кадровый документооборот, осуществление которого сейчас также активно обсуждается, позволит в полном объеме реализовать технологию дистанционных проверок, что в значительной степени снизит трудозатраты как инспектора, так и проверяемых лиц.