Законодательство надо совершенствовать, а не упрощать

Приволжским управлением Ростехнадзора в  2018 г. проведена масштабная профилактическая работа по предупреждению аварий и несчастных случаев. В ходе более 13 тыс. проверок в рамках промышленной и энергетической безопасности было выявлено около 65 тыс. нарушений. Выданы предписания для их устранения. 
Для предотвращения 69 возможных аварии пришлось приостановить эксплуатацию ряда производственных объектов и технических устройств. Это в 2,5 раза больше, чем в 2017 г., что говорит о росте потенциальных аварий и неудовлетворительной эксплуатации оборудования опасных производственных объектов.  

Сигналы с мест

Большую помощь в предотвращении аварийных ситуаций оказывают обращения граждан. В Управление от них поступило более 500 обращений  о нарушениях промышленной и энергетической безопасности. Большинство фактов, указанных в обращениях, подтвердились. Они касались безопасной эксплуатации лифтов, нарушений в сфере газоснабжения и энергобезопасности. Почти столько же обращений поступило из МВД и прокуратуры.
По обращениям было проведено 102 проверки, выявлено свыше 800 нарушений, рассмотрено более 60 административных дел. Работа была направлена на предупреждение и предотвращение нарушений и, прежде всего, на социальных и жилищно- коммунальных объектах. 

Основные причины аварийности

Несмотря на принимаемые меры за прошедший год на поднадзорной Управлению территории произошло 14 аварий, 14 несчастных случаев, в том числе семь со смертельным исходом. Это  несколько больше, чем за предыдущий период. При общем снижении числа аварий и несчастных случаев на поднадзорных Ростехнадзору объектах в целом по России эти цифры заставляют задуматься. 
Объяснение такой ситуации есть. Если учесть количество ОПО, которые эксплуатируются на территории Республики Татарстан, и количество вновь вводимых объектов, то станет понятно, что это одни из самых высоких показателей в стране.  
Устойчиво большое количество аварий дают объекты нефтехимии и грузоподъемные механизмы. Аварийные ситуации на объектах нефтехимии чаще всего возникают в период пуска производств, после вывода производств из ремонтов. Это связано с недостаточной квалификацией персонала, некомпетентностью инженерно-технических работников, изношенностью оборудования, несоблюдением правил эксплуатации. В  большинстве случаев аварии связаны с несоблюдением требований норм и правил при эксплуатации ОПО, это результат неэффективной работы производственного контроля.

 Экспертные организации

При расследовании аварий нередко выявляются случаи проведения некачественной экспертизы промышленной безопасности. После отмены утверждения экспертиз промышленной безопасности Ростехнадзором некоторые экспертные организации стали выполнять ЗЭПБ, даже не выезжая на объект. 
С целью наведения порядка в этом вопросе во исполнение поручения заместителя председателя Правительства РФ А.Г. Хлопонина  были организованы проверки экспертных организаций. За 2018 г. проверены 102  организации. Применены меры административного воздействия к 69 экспертным организациям.  В отношении 13 организаций  оформлены документы в суд на приостановления действия лицензии. 49 организаций либо вернули свои лицензии, либо по адресу  не найдены, и экспертизы за ними не зарегистрированы. Из 102 проверенных организаций соответствует лицензионным требованиям только 20.  

Получение лицензий 

В отчетном году было рассмотрено 468 заявлений на получение или переоформление лицензий на эксплуатацию взрывоопасно-пожароопасных объектов 1,2,3 классов опасности.  Положительные решения получили только 125, то есть  лишь 27 % обратившихся.  Это говорит о слабой работе соответстствующих служб предприятий про обеспечению требований промышленной безопасности. В то же время  анализ исполнения административных регламентов по регистрации ОПО и переоформление лицензий говорит о том, что процесс их оформления можно сделать более быстрым, прозрачным и эффективным. 
Ряд организаций переоформляют свои  лицензии в течении года два-три и более раз. Это связано не с отказами в переоформлении со стороны надзорных органов,  а с вводом новых опасных объектов в эксплуатацию или  передачей ОПО в эксплуатацию специализированным организациям в рамках аутсорсинга.  За отчетный период было 3 862  обращения на регистрацию ОПО. По 1562 или лишь 40 % были приняты положительные решения. 

Проверки субъектов энергетики

В рамках изменения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» концентрация проверок должна приходиться на те объекты, где выше риски. Но на деле это не всегда получается. 
Проведение плановых проверок субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей электрической энергии осуществляется в зависимости от присвоенной их деятельности определенной категории риска и осуществляется со следующей периодичностью: 
- для  объектов, имеющих категорию высокого риска, — один раз в три года; 
- для имеющих  категорию значительного риска — один раз 
в четыре года; 
- для категории среднего риска — не чаще одного раза в пять лет; 
- для категории умеренного риска — не чаще одного раза в шесть лет.
Плановые проверки субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей электрической энергии, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, не проводятся. В то же время в категорию низкого риска попадают практически все социальные объекты. 
Однако результаты надзорной деятельности показывают, что количество выявленных нарушений, приходящихся на одну проверку энергетического надзора на социальных объектах, в два раза выше, чем в среднем по всем объектам энергонадзора. При этом и количество устраненных на сегодняшний день нарушений на социальнозначимых объектах далеко не 100 %. А это все объекты массового посещения! Не исключено, что   повторится судьба лифтового надзора, грузоподъемных объектов: когда начались аварии и несчастные случаи, то надзор пришлось возвращать специальными поручениями Правительства РФ. 
Нарушения на социальных объектах свидетельствуют, что контроль за этими объектами со стороны эксплуатирующих организаций практически не осуществляется. Состояние, к примеру, энергетического оборудования на них не выдерживает никакой критики,  а инспекторы  не могут предъявить законные требования, даже если нарушения налицо, но аварии или несчастного случая еще не произошло. Не надо ждать чрезвычайных ситуаций, повторения «Зимней вишни» или «Хромой лошади», а  выделить такие объекты в особую группу с особым режимом контроля (рис. 1). 

Проблемы безопасности лифтов

В настоящий момент существует ряд проблемных вопросов по осуществлению государственного контроля за эксплуатацией лифтов.
1. Применение требований технического регламента Таможенного союза «Безопасность лифтов» к лифтам, подвергнутым полной замене. В этом случае предусмотрено обязательное обследование лифтов с привлечением  испытательной лаборатории перед их демонтажем и оформление заключения по результатам проведенного обследования. А если производится не полная замена, то обследование  не требуется, что, конечно, в корне не правильно. И в том, и другом случаях организация, производящая замену, должна знать состояние шахты лифта, направляющих и другого оборудования, не подлежащего замене, так как следующее обследование может последовать и через 25 лет. 
2. С начала 2016 г. в Федеральном законе 294-ФЗ начали действовать поправки в виде ст.ст. 26.1 и 26.2, которые устанавливают запрет на проведение плановых проверок организаций, попадающих под категорию малого бизнеса. Теперь плановые проверки владельцев лифтов не проводятся, а это практически весь жилой фонд. Однако лифты несут одинаковую потенциальную опасность, и не важно, кто их владелец: организация малого, среднего, крупного бизнеса или бюджетная (некоммерческие), если не содержать лифты в исправном состоянии путем надлежащего технического обслуживания и безопасной эксплуатации. Требование действующих правил распространяется на все лифты независимо от организационно-правовых форм и форм собственности организаций владельцев лифтов.
3.  Для  лифтов, не подвергнутых замене или модернизации, законодательно не определен государственный орган, осуществляющий контроль за соблюдением требований правил, а значит за ними контроль никто не осуществляет. 
В Приволжское управление Ростехнадзора за прошлый год владельцами лифтов было подано 502 уведомления о готовности к вводу лифтов в эксплуатацию после замены. 
На 140 лифтах (28 %) были выявлены нарушения требований  правил организации безопасного использования и содержания лифтов, такие как:
- имеются непровары сварных швов крепления кронштейнов в шахте лифта;
- расстояние между полом приямка и рычагом (шкивом) натяжного устройства каната ограничителя скорости превышает допустимые пределы;
- не выставлен штихмасс направляющих противовеса в приямке;
- не выставлен регламентированный зазор между порталом дверей шахты основной посадочной площадки и створками; 
- не выполнено обеспечение электроэнергией оборудования систем диспетчерского (операторского) контроля, двусторонней переговорной связи в течение не менее 1 ч после прекращения энергоснабжения объекта.
4. Следует отметить, что в КоАП РФ не внесены изменения, предусматривающие привлечение к ответственности виновных лиц, допустивших нарушения требований правил безопасного использования и содержания лифтов Возможно этим объясняется такой высокий процент брака со стороны и подрядчика, и заказчика. Нет ответственности — можем предъявлять что угодно (таблица 1).

Подготовка и прохождение ОЗП

 По итогам проверок подготовки субъектов  к отопительному сезону 30 муниципальных образования из 88  не получили паспорта готовности, в том числе — 196 теплоснабжающих организаций, 2091 отопительных котельных. В прошлом году таких муниципальных образований было 25, прирост произошел за счет объектов Чувашии. 
При проведении проверочных мероприятий инспекторами управления выявлено 6415 нарушений. Привлечено к ответственности 73 юридических лица, 290 должностных лиц на общую сумму штрафов 1840 тысяч рублей (таблицы 2 и 3). 

Строительный надзор

В 2018 г. Приволжское управление Ростехнадзора осуществляло федеральный государственный строительный надзор за строительством, реконструкцией 506 объектов, из них объекты гражданского строительства (строительство объектов за счет средств федерального бюджета (строительство здания архивохранилища в Лаишевском районе РТ, реконструкция здания Консерватории в г. Казани, реконструкция здания МВД в Сармановском районе РТ, объекты ФГБУ «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения РТ», объекты метрополитена и т.д.) — 26 объектов, объекты нефтедобычи (малые нефтяные компании РТ, ПАО «Татнефть» им. В.Д. Шашина) — 347 объектов, объекты химии и нефтехимии (ПАО «Татнефть» им. В.Д. Шашина (АО «Танеко»), ПАО «Нижнекамскнефтехим», АО «Казаньоргсинтез», АО «Химпром»)  — 104 объекта, объекты дорожной инфраструктуры (ФКУ «Волговятскуправтодор») — 14 объектов, объектов энергетики (АО «Татэнерго», ОАО «Сетевая компания», ОАО «ТГК-16») — 13 объектов. Всего было проведено 619 проверок, выявлено  5885 нарушений (таблица 4).
В 2018 г. выдано 94 заключения о соответствии. На территории, подконтрольной Управлению появилось почти 100 новых объектов экономики.  В то же время  45 построенных объектов эксплуатируются без заключения о соответствии. Большая их часть предъявлялась на предмет соответствия, но им было отказано всвязи с выявленными нарушениями.  Из них два объекта гражданского строительства, 38 объектов нефтедобычи, один объект химии и нефтехимии, три объекта дорожной инфраструктуры, один объект  авиационной инфраструктуры. Материалы по этим объектам направлены в органы прокуратуры. 

Производственный контроль и отчетность

Как известно, законодатель последовательно вносит изменения в действующее законодательство, снижая частоту проверок, в том числе на ОПО. Делается это, с одной стороны, чтобы снизить административную нагрузку на производителей, с другой — перекладывая на него основную ответственность за обеспечение соблюдения требований промышленной и энергетической безопасности.
Предполагается, что предприятие само заинтересовано в соблюдении требований промышленной безопасности, самостоятельно выявляет нарушения, разрабатывает компенсирующие мероприятия на те нарушения, которые требуют длительного исполнения. 
Законом предусмотрено, что отчет об осуществлении производственного контроля необходимо представлять в Ростехнадзор с конкретными сроками и с конкретным перечнем сведений о реализации мероприятий.  
По итогам 2017 г. отчеты в Приволжское управление Ростехнадзора представлены от 2511 организаций, из 2980 обязанных их представить или 84 %. Как видим, общая тенденция идет к увеличению не сдавших в срок отчеты.  В 2016 г. организаций, представивших отчет было 82 %, в 2015 г. — 81 %. Это при том что количество привлеченных к административной ответственности увеличилось для юрлиц в три раза. 
Проблем здесь несколько. В первую очередь, перегруженность информацией, которую невозможно инспектору в ручную проанализировать и выявить причинную связь с авариями или инцидентами. 
Во-вторых, наличие достаточно формальных требований, исходя из которых большую часть отчетов о производственном контроле можно забраковать. Например, требование о наличии аварийно-спасательных формирований для всех организаций, имеющих ОПО, даже для объектов 4 класса опасности. А это башенные или самоходные краны, котельные в школах, клубах, больницах. По мнению Приволжского управления Ростехнадзора это излишние требования, нужно подходить  к таким вопросам  дифференцировано. 
В законе о промышленной безопасности есть  понятие – Система управления промышленной безопасностью — комплекс взаимосвязанных организационных и технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты, в целях предупреждения аварий и инцидентов на опасных производственных объектах, локализации и ликвидации последствий таких аварий. Требования к его организации и документационному обеспечению утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации. Это требование относится только к организациям, эксплуатирующих ОПО I или II класса опасности. 
Система управления промышленной безопасности — это цепочка последовательных реальных мероприятий. Почему бы не обязать все организации, эксплуатирующие ОПО, независимо от класса опасности, представлять информацию об этих мероприятиях вместо отчета по производственному контролю?  Тогда объем информации будет соответствовать масштабу и  опасности производства. 

Неудовлетворительная оценка АСФ

Практически при каждой проверке инспекторы участвуют при проведении учебно-тренировочных занятий. Результаты их чаще всего оцениваются как неудовлетворительные. Основная причина — низкая эффективность действий штатных и нештатных формирований, а это в свою очередь связано с:
- незнанием в полном объеме членами нештатных аварийно-спасательных формирований порядка своих основных действий;
- недостаточностью физической подготовки персонала предприятия, включенного в состав нештатных аварийно-спасательных формирований;
- отсутствием контроля за состоянием аварийно-спасательного оснащения;
- отсутствием взаимодействия между штатными и нештатными формированиями. А это все тоже свидетельствует о недостаточном производственном контроле на предприятиях и его формализме.

Роль человеческого фактора

К сожалению, именно человеческий фактор является определяющим при возникновении аварийных ситуаций. Поэтому система подготовки и допуска к работе на опасных объектах рабочего персонала вызывает особую обеспокоенность. Ростехнадзор не согласовывает больше учебные программы, не требует прохождения предаттестационной подготовки в лицензированных учебных заведениях. Все это приводит к формальному оформлению документов по подготовке персонала, а иногда и к допуску к работам людей, неподготовленных или с медицинскими противопоказаниями. 
Эта и другие названные проблемы должны быть решены на законодательном уровне. Иногда надо возвращаться к ранее испытанным требованиям и порядкам. Упрощая и совершенствуя законодательство, нельзя допускать, чтобы, как говориться «с водой и ребенка выплеснуть».