Умный надзор Роструда. Проверка как подарок

По словам начальника Управления проектной деятельностью в сфере трудовых отношений Федеральной службы по труду и занятости Олега Украинского ведомство уже полностью готово работать по-новому.  
С Олегом Вячеславовичем встретился журналист нашего издания, они поговорили о том, насколько изменился порядок проверок, к каким это привело результатам, и оценили нововведения, те, ради кого все, собственно, и было задумано, — представители бизнес-сообщества.
Для инспекторов приоритетной становится профилактика.

- Как выглядит риск-ориентированный подход вашего ведомства?
- В  феврале 2017 г. в Положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства внесены соответствующие изменения. Теперь надзор осуществляется с применением риск-ориентированного подхода. Его критерии определены Правилами отнесения деятельности работодателей и используемых ими производственных объектов к определенной категории риска и определенному классу опасности.
Все наши поднадзорные объекты — а их в общей сложности 7 млн 800 тысяч — мы разделили на пять категорий. Градация происходит по  пяти категориям в зависимости от показателя потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям. К ним относятся жизнь, здоровье и трудовые права граждан.
Поэтому основные критерии риска следующие:
- произошедшие на предприятии несчастные случаи;
- допущенные нарушения трудовых прав, в первую очередь на своевременную выплату заработной платы.
В зависимости от присвоенной работодателю категории риска периодичность проведения плановых проверок будет составлять от двух до шести лет. Эти категории не являются статичными, предусмотрена система как их повышения, так и снижения.
В результате указанных изменений, количество подконтрольных субъектов в отношении которых увеличена периодичность проведения плановых проверок, или которые были освобождены от их проведения, в процентах составляет 99,9 % от общего количества работодателей.
В связи с этим уже сегодня подготовлен и согласован с органами прокуратуры  план проверок на 2018 г. с учетом риск-ориентированного подхода.
Исключением для Роструда являются лишь случаи, когда есть явная угроза жизни и здоровью людей. По соответствующим жалобам и происшедшим несчастным случаям будут проводиться внеплановые проверки. Инспектор заявление рассмотрит в течение 24 часов. Если информация подтвердится, то начнется проверка. Это и есть «умный» контроль.

- Что еще качественно поменялось в работе Роструда?
- Один из главных векторов нашей работы — автоматизация, так называемый  бэк-офис надзора в сфере труда — это вводимая Рострудом система управления контрольно-надзорной деятельностью. Основные направления ее создания и развития были разработаны еще в 2014 г., одобрены правительственной подкомиссией по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
АСУ КНД позволяет решать следующие ключевые задачи: обеспечение автоматизированного управления деятельностью инспектора вплоть до конкретных административных процедур, поддержка принятия управленческих решений руководителем  
Роструда и руководителями государственных инспекций труда в режиме реального времени, в том числе снижение нагрузки на руководителей за счет перехода с тотального контроля за всеми действиями подчиненных на систему реагирования на автоматически выявляемые инциденты; снижение коррупционных рисков при привлечении к административной ответственности путем применения инструментов контроля за отклонениями от среднестатистических значений. Она ведет инспектора по единственно правильному в той или иной ситуации пути. Более того, она обеспечивает возможность оперативного выявления и реагирования на инциденты, то есть отклонения от установленных параметров осуществления как отдельных административных действий, так и административных процедур в целом. 

Если система госконтроля не будет абсолютно прозрачной для общественного контроля, то она никогда не будет качественной и эффективной. Мы должны быть очень последовательными и жесткими в этом отношении. Основная функция госконтроля — обеспечить безопасность граждан. Если этот контроль коррумпирован, если можно откупиться за взятку от выполнения требований, значит, контролер продает индульгенцию на смерть.

Например, таким образом можно выявлять факты необоснованного применения к работодателю административных мер.
Система будет оповещать руководителя о совершенном инспектором отклонении инспектора от заданного «коридора». Руководитель в свою очередь сможет оценивать правомерность действий инспектора. 
Все показатели и сведения, необходимые для принятия управленческих решений, аккумулируются в «Ситуационном центре руководи теля Роструда». Он даст возможность в реальном времени видеть полную картину проведения федеральной службой контрольно-надзорных мероприятий на территории всей Российской Федерации. 
В том числе «Ситуационный центр» позволяет оперативно выявлять факты ненадлежащей реализации территориальными органами Роструда их полномочий и реагировать на тенденции развития ситуации с соблюдением требований законодательства о труде в том или ином регионе.

- А как на местах реализуется реформа?
- Теперь, если инспектор сразу наказал за нарушение, это воспринимается как его расписка в собственной некомпетентности. При выявлении нарушений в ходе проверки сначала на месте предлагается их устранить. Если это невозможно сразу, выносится предупреждение. И только если это не помогло, можно привлечь к ответственности в виде штрафа. Вообще, правительство ориентирует нас на то, чтобы проверка воспринималась предпринимателями как подарок. Зачем идти проверять? Чтобы помочь обеспечить безопасность. И еще к чему мы будем стремиться — чтобы инспектор был не контролером, а партнером.
Также  Приказом Роструда утверждены 107 проверочных листов, в которые включены около 2 тысяч требований. Проверки с использованием проверочных листов  начнутся с 01.01.2018 г. для организации умеренного риска, а с 01.07.2018 г. в отношении всех организаций.
Проверочные листы прошли широкое обсуждение на многих площадках и одобрены предпринимательским сообществом. В данные листы включаются перечни вопросов, затрагивающих наиболее значимые обязательные требования трудового законодательства.
 При этом предмет плановой проверки ограничивается данными перечнями.
Таким образом, в ходе проверки инспектор не сможет проигнорировать то или иное нормативное требование, равно как и работодатель, имеющий доступ к данным проверочным листам, сможет предупредить нарушения. 
Кстати, проверочные листы — это тоже элемент профилактики для всех сторон трудовых отношений.

- С уменьшением проверок не увеличится уровень травматизма?
- С уменьшением проверок увеличилась эффективность работы. Высвобождая таким образом свой ресурс за счет уменьшения количества проверок, мы направляем силы на профилактическую работу в те отрасли, где зафиксирован высокий уровень травматизма в предыдущие годы.

- Правительством России заявлено, что реформа приведет к снижению до 2018 г. количества людей, погибших и травмированных в результате несчастных случаев, на 15 %. 2018 г. уже наступил — какие результаты?
- Рострудом проведена типизация и дифференциация нарушений в сфере охраны труда,  которые  разделены на три категории риска — высокий, средний и умеренный. К высокому риску мы отнесли нарушения, которые напрямую влияют на жизнь и здоровье работника — оформление трудовых отношений, выплата зарплаты, прохождение  медосмотров работниками, обучение по охране труда, обеспечение средствами защиты, режим труда и отдых для отдельных категорий работников. Таким образом,  мы наиболее значимые требования выделили в «красные страницы».

Роструд разработал технокарты процессов, предусматривающие установление четких сроков выполнения каждого действия, их единую интерактивную последовательность в зависимости от обстоятельств конкретного контрольно-надзорного дела.

Кроме того, для реализации этой задачи Рострудом разработаны и утверждены единые формы технологических процессов по проведению надзорных мероприятий в сфере охраны труда.
Эта работа проведена вне рамок реформы и являлась наиболее сложной с точки зрения разработки. Эта сложность была обусловлена двумя основными причинами. Первая из них — регламентация процессов осуществления контрольно-надзорных действий в административном регламенте только до уровня административных процедур, а не конкретных действий должностного лица. Вторая причина — отсутствие в нормативно-правовых актов понятия процесса как такового, а, соответственно, не было и детализации его структуры. Для решения этих проблем потребовалось провести серию исследований, в результате которых был получен и реализован в системе следующий результат — надзор и контроль в сфере труда состоит из 40 основных процессов и сотен дополнительных административных действий. 
Роструд разработал технокарты процессов, предусматривающие установление четких сроков выполнения каждого действия, их единую интерактивную последовательность в зависимости от обстоятельств конкретного контрольно-надзорного дела. Таким образом, была преодолена еще одна проблема, решение которой ранее казалось невозможным — это унификация различных процессов на уровне конкретных действий. Абсолютное большинство процессов контрольно-надзорной деятельности являются нелинейными и напрямую зависят от конкретной сферы надзора, типа контрольных мероприятий, конкретного хозяйствующего субъекта, вида допущенного им нарушений.
В результате за 11 месяцев 2017 г. травматизм снизился на 30 %. Причем снижение мы фиксируем и в наиболее травмоопасных отраслях экономики транспорт, сельское хозяйство, добывающая промышленность.

- К слову, о показателях. Как теперь оценивается работа инспекторов?
- Все знают, как раньше все работало. Руководитель надзорного органа выбирал по своему усмотрению, куда нужно сходить, что проверять в плановом порядке, где проконтролировать предписание. Это была система сплошных проверок и работа на показатели. Не было других критериев, чтобы оценивать работу инспектора, — вот и оценивали по количеству составленных протоколов, наложенных штрафов, приостановленных объектов, возбужденных и доведенных до суда дел. Сегодня подходы изменены в корне. Уже год у нас инспектор оценивается исключительно по другим параметрам.
 Рострудом внедрена система управления деятельностью территориальных органов (государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации) на основе ключевых показателей эффективности (КПЭ), включающая в себя:
- систему ключевых показателей эффективности;
- систему оценки на основе рейтингов территориальных органов Роструда;
- систему материального стимулирования должностных лиц территориальных органов Роструда. 
Подход Роструда к формированию перечня ключевых показателей эффективности основывается на следующих базовых принципах.
Система показателей ориентирована на достижение как стратегических целей, так и оперативно-тактических задач Роструда.
Стратегическими целями в части «внешнего эффекта» от деятельности территориальных органов являются восстановление нарушенных трудовых прав работников, предупреждение возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, снижение уровня травматизма на производстве, повышение эффективности деятельности территориальных органов — снижение удельных затрат (временных и финансовых) на одно надзорно-контрольное мероприятие.
К оперативно-тактическим задачам на сегодняшний день относятся легализация трудовых отношений между работодателями и работниками, реализация права работников на труд в условиях, соответствующих государственным нормативным требованиям охраны труда,  ликвидация просроченной задолженности по заработной плате и др.
Поскольку система показателей взаимоувязана с механизмами стимулирования должностных лиц государственных инспекций труда, руководитель инспекции ежемесячно на основе рейтинга определяет размер премии в зависимости от эффективности деятельности каждого конкретного инспектора.
Кроме того, есть показатели, которые характеризуют законность и добросовестность его работы: нет ли у инспектора представлений и протестов прокуроров, отрицательных судебных решений, решений, отмененных вышестоящим инспектором как незаконных? Это для нас тоже очень важно. И есть еще один важный показатель — как инспектор поработал в области профилактики.

- Какие мероприятия проводятся по повышению профессионального уровня инспектора?
- Главнейшая задача реформы  — это формирование высокопрофес-сионального кадрового состава, который честно и эффективно выполняет свои должностные обязанности.
Именно эти люди принимают решения, от которых зависит жизнь и здоровье работника. Они должны разбираться во всех тонкостях трудовой сферы, включая технологические процессы, а также обладать высокими навыками работы с бизнесом, работниками и органами власти, иметь высокий уровень компетенций при работе с современными сложными информационными системами. 
Нами проведена в 2017 г. диагностика основных и обеспечивающих процессов контрольно-надзорной деятельности, а также аудит  операционных процессов, организационной структуры, кадрового состава и его потенциала.
В итоге разработаны сбалансированные по задачам и ресурсам стандарт кадрового менеджмента и карта коррупционных рисков, включая комплекс профилактических мероприятий, в которые заложен более углубленный подход к оценке рисков, учитывающий специфику контрольно-надзорного органа, от подготовки плана плановых проверок, рассмотрения обращений, расследования несчастных случаев до принятия мер реагирования и т.д.
 Особо подчеркну, что стандарт кадрового менеджмента и карта коррупционных рисков подготовлены при активном участии общероссийских общественных объединений предпринимателей — ТПП России, РСПП, ОПОРА РОССИИ, «Деловая Россия». 
Если система госконтроля не будет абсолютно прозрачной для общественного контроля, то она никогда не будет качественной и эффективной. Мы должны быть очень последовательными и жесткими в этом отношении. Основная функция госконтроля — обеспечить безопасность граждан. Если этот контроль коррумпирован, если можно откупиться за взятку от выполнения требований, значит, контролер продает индульгенцию на смерть.

- Но это же инспекторы абсолютно новой формации. Где вы их будете брать?
- Сегодня повышение квалификации инспектора — это, по сути, изменение философии его работы. Что касается новых кадров, то у нас есть программа профессиональной подготовки  в вузе, кроме того курсы дистанционного обучения с помощью автоматизированной системы обучения. Наибольшее количество часов отведено на организацию и проведение инспектором профилактической работы.  Потому что надзор — это лишь маленький сегмент профилактики. Людей на эту работу будем брать таких, которые имеют хорошую репутацию, — фильтр должен быть мощным. Но нужно и серьезно работать над системой их мотивации. Если человек не мотивирован, ничего вы его не заставите делать. А для нас сейчас основная награда — это когда нам пишут: спасибо за вашу работу, вы помогли осуществить выплаты по результатам несчастья в семье; разъяснили требования охраны труда; разъяснили, как устранить нарушения, затратив минимальное количество финансовых ресурсов.

- Но тогда и бизнес должен измениться?
- Конечно, другая сторона тоже должна быть добросовестной. Это должен быть не тот бизнесмен, который работает с «серой зоне», а «прозрачный» бизнесмен.

- И ему помогать? 
- А это еще одна форма нашей работы по изменению философии надзора. Роструд ежеквартально  проводит в этом году публичные обсуждения результатов своей надзорной деятельности. И теперь раз в квартал каждый надзорный орган в каждом субъекте проводит такие обязательные встречи с бизнес-сообществом. На эти мероприятия приходят не только представители реального сектора экономики, а также директора школ, руководители муниципальных органов, другие заинтересованные лица. Это живое общение с людьми, где они могут задать вопрос и получить на него ответ.

- Какие, например, вопросы уже решались в ходе таких обсуждений?
- В рамках организованной Федеральной службой труду и занятости  профилактической работы в 2017 г. проведено более 9000 консультаций и мероприятий для подконтрольных субъектов по разъяснению обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в формате семинаров, инструктажей, тематических конференций, горячих линий.
Также за указанный период территориальными органами Роструда было выдано свыше 1200 предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований трудового законодательства.
Кроме того, в соответствии с утвержденным Рострудом планом-графиком проведения публичных обсуждений результатов правоприменительной практики трудового законодательства в 82 государственных инспекциях труда в субъектах Российской Федерации в установленные сроки были проведены все запланированные публичные мероприятия, в которых приняли участие более 46 000 человек.
В ходе публичных обсуждений результатов правоприменительной практики трудового законодательства заслушаны выступления подконтрольных лиц и представителей общественных объединений предпринимателей, а также даны ответы на 1279 вопросов, полученных из зала и в электронном виде.
По итогам мероприятий участники заполнили 4134 анкеты, позволяющие оценить эффективность и полезность состоявшихся мероприятий, а также оставить предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере труда.
По результатам проведенного анкетирования участниками публичных слушаний были высказаны 288 предложений по совершенствованию следующих институтов трудового права: проведение медицинских осмотров (психиатрических обследований), организация обучения и инструктажей в области охраны труда и оформление трудовых отношений.

- Публичные обсуждения будут продолжаться и дальше?
- Обязательно. Сегодня предприниматель, особенно малый, — это драйвер рыночной экономики. Инспектор работает благодаря деньгам налогоплательщика. И сегодня наша задача донести до инспекторов, что должностное лицо — это от слова «должен». Должен государству, каждому гражданину.

- Какие еще инструменты профилактики есть? 
- Рострудом внедрена система электронных сервисов для работников и работодателей «Онлайнинспекция.рф». 
Система позволяет бизнесу предупреждать риски за счет прохождения самопроверок с помощью сервиса «Электронный инспектор». Предприниматель заполняет проверочные листы, после чего система выдает заключение, а также инструкции по устранению нарушений при их наличии.
С помощью портала российские работодатели прошли около 300 тыс. самопроверок и предупредили возможные штрафы на сумму, превышающую 6,0 млрд рублей.
Таким образом, количество проводимых ежегодно «Электронным инспектором» самопроверок уже приблизилось к количеству проверок, осуществляемых государственными инспекторами труда.
Другой значимый в свете реформы надзора сервис «Онлайнинспекции» — «Дежурный инспектор», который позволяет получить консультацию о применении трудового законодательства всего за три рабочих дня. Также для бизнеса на портале доступен перечень требований трудового законодательства, и уже реализована возможность досудебного обжалования действий и решений инспекторов труда. В ближайшее время Роструд также планирует запустить сервис «Банк типовых документов», где будут представлены все формы, образцы и примеры документов, которые наиболее часто формируются в ходе трудовых отношений.

В ходе проверки инспектор не сможет проигнорировать то или иное нормативное требование, равно как и работодатель, имеющий доступ к данным проверочным листам, сможет предупредить нарушения.

За время работы портала число просмотров его страниц превысило 25,0 млн. Зафиксировано 3,5 млн уникальных пользователей «Онлайнинспекции.рф». Работодателям через портал предоставлено свыше 69 тыс. консультаций по вопросам применения нормативных правовых актов в сфере труда.
Проведенный анализ обращений работодателей выявил наиболее популярные темы для консультаций:
- увольнение — 17 %;
- заработная плата — 14 %;
- гарантии и условия труда отдельных категорий работников — 13 %;
- время отдыха — 9 %.

- А как предприниматели относятся к изменениям?
- Позитивно. Аналитический центр при правительстве РФ в августе-сентябре провел опрос предпринимателей о том, как они оценивают уровень административной нагрузки на бизнес. В восприятии бизнеса наименьшая нагрузка связана с работой  Роструда, ФАС и МЧС. Наименьшие проблемы при взаимодействии с нами зафиксированы в части актуальности требований, организации дистанционного взаимодействия, проведения документарных проверок и профилактики нарушений.