Концептуальный подход

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс Российской Федерации), строительный контроль является одной из обязательных форм контроля, проводимого в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Пунктом 8 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена норма, согласно которой порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако до настоящего времени такого  нормативного правового акта нет, что лишает процедуру проведения  строительного контроля необходимой правовой основы и вызывает нашу обоснованную озабоченность.
В настоящее время контроль в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства проводится в следующих формах:
–  согласно пункту 3.7 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства», застройщик (заказчик) осуществляет контроль за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением их сроков, качеством и правильностью использования применяемых материалов, изделий, оборудования, осуществляемый в форме  технического надзора;
– согласно пункту 3.8 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства», при строительстве опасных производственных объектов по договору с застройщиком (заказчиком) разработчик проектной документации осуществляет авторский надзор за соблюдением требований, обеспечивающих безопасность объекта. Авторский надзор за соответствием выполняемых работ проектной документации в других случаях выполняется по усмотрению застройщика (заказчика);
- согласно разделу 6 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства», лица, осуществляющие строительство (генеральные подрядные, подрядные строительные и строительно-монтажные организации), выполняют производственный контроль качества строительства.
Согласно положениям статей 706 и 749 части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г., застройщик (заказчик), а также лицо, осуществляющее строительство, вправе привлечь к исполнению своих обязательств в области строительного контроля аккредитованные строительные лаборатории, специализированные организации, выполняющие геодезические работы, осуществляющие мониторинг строительных конструкций строящегося здания, зданий, попадающих в зону строительства, а также прилегающей к строительной площадке территории.
Нормативной основой для осуществления указанных видов контроля являются нижеперечисленные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативная и методическая документация:
– Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
– Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.06 г. № 1128 «Об утверждении и введении в действие требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения»;
– Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.01.07 г. № 7 «Об утверждении и введении в действие порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
– Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.01.07 г. № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»;
– СНиП 1.06.05-85 «Положение об авторском надзоре проектных организаций за строительством предприятий, зданий и сооружений»;
– СНиП 12-01-2004 «Организация строительства»;
– МДС 12-9.2001 «Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории Российской Федерации».
Вместе с тем требования вышеуказанных нормативных и методических документов по многим позициям, и, в первую очередь, касающимся безопасности объектов капитального строительства и их конструкций, не соответствуют требованиям статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федеральному закону № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Предлагаемый порядок проведения строительного контроля  объектов капитального строительства
Строительный контроль должен выполняться непрерывно на всех этапах строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства. Система строительного контроля должна формироваться с учетом  сложности и ответственности объектов капитального строительства.

Объекты строительного контроля
Как вариант предлагается условное деление объектов капитального строительства на три категории.
Категория А. Все объекты, указанные в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте которых, согласно пункту 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществляется государственный строительный надзор федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора (Ростехнадзор России).
Категория Б. Объекты капитального строительства, не относящиеся к объектам категории А, проектная документация которых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежит государственной экспертизе либо является типовой проектной документацией или ее модификацией, государственный строительный контроль за которыми, согласно пункту 4 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора.
Категория В. Объекты капитального строительства, в отношении проектной документации которых в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрена государственная экспертиза. Кроме этого, к объектам категории В необходимо отнести объекты капитального строительства, для которых, согласно пункту 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не требуется получения разрешения на строительство.
Строительный контроль должен проводиться в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта  всех указанных категорий объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Исключением могут быть  только объекты индивидуального жилищного строительства, для которых целью строительного контроля должна являться проверка соответствия выполняемых работ требованиям градостроительного плана земельного участка.
Согласно пункту 4 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, «В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства, и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения; за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций, и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций».
Кроме этого, в процессе строительного контроля должна проводиться проверка соответствия строительных материалов, оборудования и изделий, влияющих на безопасность возводимых строительных конструкций и монтируемых участков сетей инженерно-технического обеспечения, проектной документации, требованиям технических регламентов.
Контроль качества строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, направленный на цели, не предусмотренные техническими регламентами, должен проводиться в порядке, установленном договором строительного подряда застройщика (заказчика) и лица, осуществляющего строительство, в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, национальным стандартам, сводам правил и стандартам организаций.

Субъекты строительного контроля
В зависимости от категории строительного объекта предлагается следующая система определения юридических и физических лиц, которым предоставляется право проведения строительного контроля.
На строительных объектах категории А строительный контроль проводится:
– специалистами структурного подразделения застройщика (заказчика), специально созданного для целей строительного контроля, прошедшими подготовку и аттестованными в качестве специалистов, осуществляющих строительный контроль в порядке, установленном  нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора (Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.01.07 г. № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» – далее Приказ Ростехнадзора  от 29.01.07 г. № 37);
– специалистами лица, осуществляющего подготовку проектной документации (проектные, проектно-изыскательские, проектно-конструкторские и др. аналогичные организации), прошедшими подготовку и аттестованными в качестве специалистов, осуществляющих строительный контроль в порядке, установленном  нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора (Приказ Ростехнадзора  от 29.01.07 г. № 37);
– специалистами структурного подразделения лица, осуществляющего строительство (генеральные подрядные, подрядные, субподрядные строительные и строительно-монтажные организации), специально созданного для целей строительного контроля, прошедшими подготовку и аттестованными в качестве специалистов, осуществляющих строительный контроль в порядке, установленном  нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора (Приказ Ростехнадзора  от 29.01.07 г. № 37).
Застройщик (заказчик) и лицо, осуществляющее строительство, должны быть наделены правом передачи функций по проведению строительного контроля, частично или в полном объеме, специализированным организациям, аккредитованным на право осуществления строительного контроля в объеме, необходимом для заказчика, или лица, осуществляющего строительство. Порядок аккредитации указанных организаций, подготовки и аттестации их специалистов необходимо установить нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора.
Лицам, осуществляющим строительный контроль, с целью проведения оценки соответствия строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, строительных работ, строительных материалов, оборудования и изделий должно быть предоставлено также право на привлечение аккредитованных строительных (испытательных) лабораторий (центров), специализированных организаций, выполняющих строительные геодезические работы, мониторинг состояния строительных конструкций, грунтов и гидрогеологических условий. Порядок аккредитации вышеперечисленных организаций должен осуществляться Правительством Российской Федерации.
Структурные подразделения лиц, осуществляющих строительство, а также застройщика (заказчика) при осуществлении им функций строительства не должны быть административно подчинены руководителям, непосредственно отвечающим за строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.
Особенности строительного контроля на строительных объектах категории Б :
а) Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, привлекается к проведению строительного контроля по усмотрению застройщика (заказчика) на основании договора. Строительный контроль архитектором-автором объекта капитального строительства должен осуществляться в инициативном порядке независимо от решения застройщика (заказчика) и наличия договора на проведение строительного контроля лицом, осуществляющим подготовку проектной документации.
б) Лицо, осуществляющее строительство, должно иметь право не создавать структурное подразделение для целей строительного контроля, а осуществлять строительный контроль специалистами других технических подразделений, прошедшими подготовку и аттестованными в качестве специалистов, осуществляющих строительный контроль в порядке, установленном  нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора (Приказ Ростехнадзора  от 29.01.07 г. № 37).

Особенности строительного контроля на  строительных объектах категории В
а) Застройщик (заказчик) и лицо, осуществляющее строительство, могут передавать функции по проведению строительного контроля (частично или в полном объеме) наряду со специализированными организациями физическим лицам, прошедшим подготовку и аттестованным в качестве специалистов, осуществляющих строительный контроль в порядке, установленном  нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора (Приказ Ростехнадзора  от 29.01.07 г. № 37).
б) Лицо, осуществляющее строительство, должно быть наделено правом проведения строительного контроля специалистами, имеющими высшее профессиональное образование, соответствующее отрасли строительства объекта капитального строительства. При этом их специальная подготовка и аттестация в качестве специалистов, осуществляющих строительный контроль, не требуется. При строительстве объектов индивидуального жилищного строительства, а также для которых не требуется получения разрешения на строительство, строительный контроль проводится специалистом, непосредственно выполняющим работы.
Строительный контроль во всех случаях, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов индивидуального жилищного строительства, а также для которых не требуется получения разрешения на строительство, должен проводиться должностными лицами, уполномоченными на основании соответствующего приказа (распоряжения) руководителя  организации –  застройщика (заказчика), лица, осуществляющего подготовку проектной документации, лица, осуществляющего строительство, соответственно  и от его имени.
При проведении строительного контроля должны применяться различные методы контроля: визуальный, документальный, инструментальный, лабораторный, геодезический, мониторинг состояния строительных конструкций и прилегающих к строительной площадке территорий. Методы и средства выполнения контроля и испытаний должны содержаться в проектной и организационно-технологической документации, а формы оценки соответствия – в технических регламентах.

Функции строительного контроля
Целесообразно выделить основные функции лиц, осуществляющих строительный контроль, влияющие на безопасность строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства.
1). Функции застройщика (заказчика):
 – осуществляет подбор исполнителей всех работ на конкурсной основе;
– контролирует уровень качества проекта, соответствие принятых в нем проектных решений требованиям технических регламентов и заданию на проектирование;
– организует экспертизу разработанной проектной документации и ее утверждение;
– осуществляет контроль при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте за соблюдением утвержденных проектом и рабочей документацией архитектурно-строительных решений, привлекая для этих целей в предусмотренных случаях лицо, осуществляющее подготовку проектной документации (проектные, проектно-изыскательские, проектно-конструкторские и др. аналогичные организации);
– выполняет проверку наличия у лица, осуществляющего строительство, документов о соответствии, в том том числе, в установленных случаях – сертификатов на применяемые им материалы, изделия и оборудование, документированных результатов строительного контроля, в том числе  лабораторных исследований и испытаний;
– контролирует соблюдение лицом, осуществляющим строительство, правил складирования и хранения применяемых материалов, изделий и оборудования, влияющих на безопасность строительства;
– осуществляет контроль наличия и правильности ведения лицом, осуществляющим строительство, исполнительной документации;
– осуществляет контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства не могут быть проконтролированы после выполнения последующих работ;
– участвует в оценке соответствия строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, устранение недостатков в которых невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения;
– контролирует устранение дефектов и недостатков, выявленных в ходе строительного контроля и государственного строительного надзора;
– осуществляет совместно с лицом, осуществляющим строительство, проведение заключительной оценки соответствия законченного строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, проектной документации, результатам инженерных изысканий и требованиям градостроительного плана земельного участка.
2). Функции лица, осуществляющего строительство:
Производственный контроль:
 – осуществляет входной контроль проектной документации, предоставленной застройщиком (заказчиком);
–  выполняет оценку соответствия вынесенной в натуру геодезической разбивочной основы градостроительному плану земельного участка, надежности закрепления знаков на местности;
– осуществляет входной контроль применяемых материалов, изделий и оборудования;
– проводит операционный контроль строительно-монтажных работ в процессе их выполнения и по завершению;
– выполняет оценку соответствия выполненных работ, результаты которых становятся недоступными для контроля после начала выполнения последующих работ;
– совместно с застройщиком (заказчиком) выполняет оценку соответствия строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков в которых невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения;
Ведет исполнительную документацию, в том числе:
– акты освидетельствования геодезической разбивочной основы объекта капитального строительства;
– акты разбивки осей объекта капитального строительства на местности;
– акты освидетельствования работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ;
– акты освидетельствования строительных конструкций, устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков в которых невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения;
– акты освидетельствования участков сетей инженерно-технического обеспечения, устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков в которых невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения;
– рабочую документацию на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства с записями о соответствии выполненных в натуре работ рабочей документации, сделанными лицом, осуществляющим строительство;
– исполнительную документацию:
а) исполнительные геодезические схемы;
б) исполнительные схемы и профили участков сетей инженерно-технического обеспечения;
в) акты испытания и опробования технических устройств;
г) результаты экспертиз, обследований, лабораторных и иных испытаний выполненных работ, проведенных в процессе строительного контроля;
д) документы, подтверждающие проведение контроля за качеством применяемых строительных материалов, изделий и оборудования, влияющих на безопасность;
е) иные документы, отражающие фактическое исполнение проектных решений.
3). Функции лица, осуществляющего подготовку проектной документации:
–  участвует в оценке работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства не могут быть проконтролированы после выполнения последующих работ;
– выборочно контролирует качество и соблюдение технологии производства работ, связанных с обеспечением надежности, прочности, устойчивости и долговечности конструкций, а также монтажа технологического и инженерного оборудования;
– участвует в оценке соответствия строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков в которых невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения;
– информирует застройщика (заказчика) о несвоевременном и некачественном выполнении указаний специалистов, осуществляющих строительный контроль, для принятия оперативных мер по устранению выявленных отступлений от рабочей документации и нарушений требований технических регламентов.
Представляется, что отсутствие нормативного правового акта Российской Федерации, определяющего порядок проведения строительного контроля, создает условия, при которых проведение строительного контроля затруднено и малоэффективно. При этом следует отметить, что строительный контроль в том виде, в котором он осуществляется в настоящее время, не обеспечивает необходимой безопасности объектов капитального строительства и усложняет взаимодействие субъектов градостроительной деятельности между собой, а также с органами государственного строительного надзора Российской Федерации.
Подготовка и принятие нормативного правового акта, детально регулирующего систему и порядок осуществления строительного контроля  и отвечающего требованиям статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, позволит значительно повысить безопасность строительства.