Экологический контроль по-новому: порядок применения проверочных листов

Проверочный лист — это инструмент проверки, позволяющий оценить соблюдение нормативных требований. Его основной элемент — вопросы, которые отражают содержание этих требований. Такие конструкции должны однозначно свидетельствовать о том, соблюдает ли поднадзорное лицо соответствующее требование или нет.
Использование проверочных листов в контрольно-надзорной деятельности  инспекторов Росприроднадзора  устанавливают следующие нормативно-правовые акты: 
- Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- Постановление Правительства РФ от 13.02.2017 г. № 177 «Об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)»;
- Постановление Правительства РФ от 28.06.2017 г. № 762 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)
которым были внесены изменения в положение об видах надзора, осуществляемого Росприроднадзором;
- Постановление Правительства РФ от 08.05.2014 г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре»;
- Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18.09.2017 г. № 447 «Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов)».

В формах проверочных листов, утвержденных Росприроднадзором, предусматривается три варианта ответа: «да», «нет», либо «н/р» — требование на юридическое лицо/индивидуального предпринимателя не распространяется.

Отметим, что проверочные листы будут использоваться при плановых проверках организаций или предпринимателей, являющихся объектом федерального экологического контроля. Во время внеплановых проверок проверочные листы использоваться не будут. Применение проверочных листов при проведении внеплановых проверок Законом № 294-ФЗ не предусмотрено.
Заполнять проверочный лист и принимать решение о том, каким образом ответить на вопрос, будет должностное лицо контролирующего органа. Причем происходить это будет по итогам анализа всех собранных материалов. Поэтому проверочный лист — это не просто опросник. Для того чтобы сформулировать ответ на вопрос, одного лишь мнения проверяемого лица будет недостаточно.

Польза для бизнеса
Сегодня многие требования к бизнесу избыточные или устаревшие, практически 90 % из них — с дублированием. Проверочный лист — это ограничитель предмета проверки. В таком ракурсе он дает преимущество для лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю. 
Предметом проверки является соблюдение нормативных требований. Соответственно, ограничение предмета будет заключаться в определении круга требований, выход за который недопустим. Эту функцию как раз и выполняют вопросы проверочных листов: они показывают, чем государственные инспектора вправе интересоваться, а чем нет.
Основное преимущество проверочного листа в том, что он заранее раскрывает ограничения предмета проверки до ее начала. На сегодняшний день подготовлен приказ Росприроднадзора от 18.09.2017 г. № 447 «Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов)». Данный приказ вступил в законную силу 20.11.2017 г.
Теперь лицо, которое попало в план проверок, может использовать проверочные листы для самодиагностики, самостоятельно оценить соответствие деятельности нормативным предписаниям, прекратить нарушения и ликвидировать их последствия.
В отдельных случаях проверочные листы могут выполнить разъяснительную функцию: станут ориентиром, который поможет верно исполнить требования законодательства. Организации и предприниматели будут более четко понимать, что следует делать, а от чего лучше воздержаться, чтобы соответствовать законодательным требованиям.

Общие положения применения проверочных листов
С 2017 г. введены проверочные листы по семи направлениям надзора: 
- геологический;
- земельный;
- обращение с отходами;
- охрана атмосферного воздуха;
- охрана водных объектов;
- обращение с озоноразрушающими веществами;
- общие требования.
По остальным видам экологического надзора — надзор  на ООПТ, на шельфе, во внутренних водах, — проверочные листы будут применяться с 01.07.2018 г., в том числе по объектам, отнесенным к I категории. 

Применение проверочных листов позволит сделать проверки более прозрачными, так как предмет проверки четко определен до ее начала и известен как проверяемому лицу, так и государственному инспектору.

В соответствии с изменениями, внесенными в положения о видах государственного надзора, осуществляемых Росприроднадзором, проверочные листы содержат вопросы, затрагивающие предъявляемые к юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю обязательные требования, соблюдение которых является наиболее значимым с точки зрения недопущения:
- возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства; 
- угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Изменениями установлено, что предмет плановых проверок Росприроднадзора будет ограничен вопросами, содержащимися в форме проверочного листа. 
В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) указываются в том числе реквизиты проверочного листа (списка контрольных вопросов), если при проведении плановой проверки должен быть использован проверочный лист (список контрольных вопросов) (п. 5.1 ч. 2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ).

Порядок заполнения проверочных листов при проведении проверок
В формах проверочных листов, утвержденных Росприроднадзором, предусматривается три варианта ответа на задаваемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вопросы: «да», «нет», либо «н/р» — требование на юридическое лицо/индивидуального предпринимателя не распространяется.
В случае, если в проверочном листе ставится отметка «нет», свидетельствующая о несоблюдении обязательного требования, то соответствующие пояснения по вопросу несоблюдения обязательного требования должны отражаться в п. 7 акта проверки «сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований». 
Отметка «н/р» указывается в тех случаях, когда на проверяемое юридическое лицо индивидуального предпринимателя не возложены обязанности по исполнению соответствующего обязательного требования, например:
- проверяемое лицо не эксплуатирует объекты размещения, обезвреживания отходов либо эксплуатирует такие объекты, введенные в эксплуатацию до вступления в силу Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в этой связи отсутствует обязанность по получению заключения государственной экологической экспертизы);
- у проверяемого лица отсутствуют источники выбросов/сбросов загрязняющих веществ (в этой связи отсутствует обязанность по получению соответствующих разрешительных документов).
Отдельные вопросы, включенные в проверочные листы, связаны с проверкой наличия у юридического лица, индивидуального предпринимателя документов.

Проверочный лист — это ограничитель предмета проверки.  Предметом проверки является соблюдение нормативных требований. Соответственно, ограничение предмета будет заключаться в определении круга требований, выход 
за который недопустим.

В этой связи необходимо отметить, что в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 12 Закона № 294-ФЗ выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:
- удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора) документах юридического лица, индивидуального предпринимателя.
- оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям без проведения соответствующего мероприятия по контролю.
В п. 4 формы проверочного листа указывается место проведения плановой проверки с заполнением проверочного листа и (или) используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем производственные объекты.
В случае проведения проверки по нескольким адресам или в отношении нескольких производственных объектов все они должны быть указаны в п. 4 формы. 
В п. 4 формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемой при осуществлении федерального государственного экологического надзора (приложение 1 к приказу), указываются все производственные объекты юридического лица, индивидуального предпринимателя, которые были проверены в ходе плановой проверки.
В п. 4 формы проверочных листов (списка контрольных вопросов), применяемой при осуществлении отдельных видов федерального государственного экологического надзора (приложения 2-7 к приказу), указываются производственные объекты юридического лица, индивидуального предпринимателя, которые были проверены в рамках конкретного вида надзора (объекты, связанные с пользованием недрами, объекты земельных отношений, в отношении которых проводилась проверка, объекты, связанные с образованием и обращением с отходами, объекты, оказывающие негативное воздействие на атмосферный воздух и т.д.).
Проверочный лист по результатам проверки заполняется один, независимо от количества адресов мест осуществления деятельности и производственных объектов у проверяемого лица.

Оформление результатов проверки с использованием проверочного листа
При проведении проверки с использованием проверочного листа заполненный по результатам проведения проверки проверочный лист прикладывается к акту проверки.
Проверочный лист должен быть оформлен вместе с актом проверки непосредственно после ее завершения.
Экземпляр акта проверки с приложением копии проверочного листа вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю. Отметим, что у проверяемых лиц есть право в случае несогласия с информацией, изложенной как в акте проверки, так и проверочном листе, 
в течение 15 дней с даты получения документов направить в орган контроля письмо с возражениями, которые должны быть рассмотрены. На такое письмо контрольно-надзорный орган обязан дать ответ по существу.

Польза проверочных листов очевидна
Применение проверочных листов не ухудшит положение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении проверок, поскольку как и до применения проверочных листов должностными лицами Росприроднадзора будет проверяться соответствие юридических лиц и индивидуальных предпринимателей существующим обязательным требованиям.
Применение проверочных листов позволит сделать проверки более прозрачными, так как предмет проверки четко определен до ее начала и известен как проверяемому лицу, так и государственному инспектору.
Будет проводиться анализ применения проверочных листов, в том числе:
- выявление фактов чрезмерного административного давления на проверяемых лиц;
- выявление избыточных, устаревших, дублирующих обязательных требований;
- ведение статистики нарушений обязательных требований;
- профилактика нарушений путем самооценки выполнения обязательных требований.
Утвержденные формы проверочных листов опубликованы на официальном сайте Росприроднадзора в Интернете.