Совершенствование механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде

Фундаментальное право на возмещение вреда окружающей среде закреплено Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон). Статья 11 Закона гласит: «Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде».

Согласно ст. 1 Закона вред окружающей среде — это «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов».

Обязанность возмещения вреда окружающей среде закреплена в ст. 77 Закона: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством». При этом ч. 3 этой статьи закона определено, что «вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды».

Согласно ст. 78 Закона «компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда».

Расчет вреда согласно ст. 78 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» производится на основании методик исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденных органами исполнительной власти и осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. Действующим законодательством эти функции возложены на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). 

В настоящее время Минприроды России утвердило две методики расчета вреда: при выявлении в процессе надзора нарушения правил обращения с отходами ущерб рассчитывается по методике, утвержденной приказом Минприроды от 8 июля 2010 года № 238; при выявлении надзорными органами нарушения правил охраны и использования водных объектов применяется методика, утвержденная Приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 года № 87.

По вопросу расчета ущерба, наносимого атмосферному воздуху, проект методики разработан и находится на рассмотрении в Минприроды России. Данная методика до ее утверждения Минприроды России не может применяться в целях расчета и взыскания вреда, причиненного хозяйствующими субъектами атмосферному воздуху. 

С учетом утвержденных методик расчета вреда Росприроднадзор, начиная с 2009 года, уже на практике доказал эффективность предусмотренного законодательством Российской Федерации механизма возмещения вреда окружающей среде в результате деятельности хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации. В результате применения этих двух методик территориальными органами Росприроднадзора только в 2012 году была предъявлена к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, сумма свыше 14,8 миллиарда рублей. Наиболее показательны результаты в области нарушений правил охраны и использования водных объектов.

В водные объекты России сбрасывается в год до 52 км3 сточных вод, из которых более 19 км3 подлежат очистке. Однако из них 72 % сбрасываются в водные объекты недостаточно очищенными, 17 % — вообще без очистки и только 11 % очищаются до установленных нормативов. 

По оценкам специалистов, с этими сточными водами в поверхностные водные объекты ежегодно поступает более 12 млн тонн загрязняющих веществ, включая весьма опасные для окружающей среды. 

С учетом этих неутешительных данных, а также основываясь на целевых показателях (индикаторах) оценки хода реализации Государственной программы РФ «Охраны окружающей среды» на 2012-2020 годы (принятой Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 2552-р), Росприроднадзор осуществляет целенаправленные надзорные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих сброс сточных вод в водные объекты РФ. 

По результатам этой деятельности в большинстве субъектов Российской Федерации территориальные органы Росприроднадзора констатируют либо полное отсутствие очистных сооружений, либо их неудовлетворительное состояние, либо перегрузку очистных сооружений по гидравлике или несоответствие типа очистных сооружений категории поступающих сточных вод. Причинами такого состояния чаще всего являются:

- значительный износ оборудования (большая часть очистных сооружений построена в 60-80-х годах прошлого века);

- при проектировании новых очистных сооружений применяются устаревшие технологии, проектные решения которых не обеспечивают очистку сточных вод до современных нормативов;

- несоблюдение проектных схем эксплуатации очистных сооружений (низкая производственная дисциплина).

Анализ ситуации показал, что в большинстве случаев хозяйствующие субъекты, включая финансово обеспеченные предприятия нефтехимической, металлургической и машиностроительных отраслей, безответственно игнорируют значимость природоохранных мероприятий при составлении своих бюджетов. Строительство и модернизация природоохранных комплексов осуществляется крайне низкими темпами в результате недостаточного финансирования, выделяемого хозяйствующими субъектами на эти цели. Такая безответственность была распространена до недавнего времени ввиду неэффективности применяемых к нарушителям природоохранного законодательства санкций, ограничивающихся незначительными административными штрафами. Размер административных штрафов не сопоставим с объемом капитальных затрат, необходимых на модернизацию очистных сооружений, решение вопросов в области обращения отходов и охраны атмосферного воздуха.    

Применение методики по расчету вреда водным объектам стало действенным инструментом стимулирования предприятий планировать и осуществлять мероприятия по преду­преждению сверхнормативного или сверхлимитного сброса загрязняющих веществ в водные объекты.

Статьей 80 Федерального закона от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ преду­смотрено участие Российской Федерации в осуществлении международного сотрудничества в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Стокгольмской декларацией Организации Объединенных Наций от 16 июня 1972 года по вопросу сохранения и улучшения окружающей человека среды были провозглашены общие принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе: 

- прекращение введения в окружающую среду токсических веществ или других веществ; 

- направленность политики всех государств в области окружающей среды на повышение существующего или будущего потенциала развития стран;

- выделение ресурсов для охраны и улучшения окружающей среды с учетом обстоятельств и конкретных потребностей стран и любых расходов, которые могут быть связаны с включением мер по охране окружающей среды в их планы развития; 

- возложение на соответствующие национальные учреждения задач планирования, управления и контроля в отношении ресурсов окружающей среды государств с целью повышения качества окружающей среды.

В соответствии со ст. 30 Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12 декабря 1974 года, за защиту, сохранение и улучшение окружающей среды для нынешнего и будущих поколений несут ответственность все государства. Таким образом, все государства должны стремиться к выработке своей собственной политики в области окружающей среды и развития. Политика всех государств в области окружающей среды должна способствовать нынешнему или будущему потенциалу развития развивающихся стран, а не оказывать неблагоприятное воздействие на них.

Учитывая изложенное, единовременное изъятие из оборота лица, осуществляющего очистку сточных вод, крупной денежной суммы в возмещение вреда не будет отвечать направленности экологической политики государства на снижение негативного воздействия на окружающую среду. В то время как направление данных средств хозяйствующих субъектов на реализацию мероприятий по улучшению качества сбрасываемых в водный объект сточных вод и снижение тем самым уровня негативного воздействия на окружающую среду соответствует общепризнанным принципам развития будущего потенциала государства в области охраны окружающей среды.

С учетом этого вывода были рассмотрены возможные правовые инструменты компенсации вреда окружающей среде за счет средств, направляемых на строительство и реконструкцию (модернизацию) объектов водохозяйственного комплекса.

Согласно п. 14 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 года № 87, возможно уменьшить размер вреда на величину фактических затрат, направленных на предупреждение сверхнормативного сброса вредных веществ.Единственным действенным правовым инструментом, предоставляющим возможность хозяйствующим субъектам направить средства, подлежащие возмещению в бюджет за причиненный вред на строительство и реконструкцию (модернизацию) водохозяйственных комплексов, это заключение с таким хозяйствующим субъектов мирового соглашения.

В настоящее время порядок заключения органами государственной исполнительной власти мировых соглашений не урегулирован и носит субъективный порядок. Росприроднадзором разработаны внутренние указания о порядке заключения территориальными органами Росприроднадзора мировых соглашений. Представляется целесообразным определить такой порядок на уровне Правительства Российской Федерации. Необходимо разработать четкие критерии и порядок осуществления зачета вреда. При этом порядок должен согласовываться всеми уровнями власти — федеральной, региональной и местной. Особое внимание необходимо уделить процедуре согласования возможности зачета вреда с органами местного самоуправления. 

Научно-технический совет при Росприроднадзоре уже инициировал работу с рядом субъектов России, общественными экологическими организациями и представителями промышленности по разработке предложений, направленных на организацию работ по комплексной модернизации водохозяйственного комплекса. -В целях реализации этих предложений необходимо организовать работу по разработке на федеральном уровне регламента заключения мировых соглашений или иной формы зачета будущих затрат хозяйствующих субъектов на проведение ими реконструкции (модернизации) своих очистных сооружений. 

Вышеуказанные меры способствуют экономическому стимулированию деятельности хозяйствующих субъектов, направленной на создание, развитие полноценной производственной инфраструктуры и на снижение антропогенного воздействия на окружающую среду, а также принесут дополнительный социально-экономический эффект.