Резонансные пожары

С болью в сердце многими воспринималась информация о трагическом пожаре в кафе «Хромая лошадь» (г. Пермь): 155 погибших (из них более 60 скончались в больницах), около 90 находятся на излечении с тяжелыми травмами. Очевидно, что до сих пор руководством государства, рядом федеральных органов исполнительной власти и почти всеми СМИ этой трагедии уделяется самое пристальное внимание ввиду того, что еще свежи в памяти «резонансные» пожары текущего года в доме-интернате престарелых (Республика Коми, 23 погибших) и в жилом здании в Астрахани (более 20 погибших и пострадавших).

Такие пожары сводят на нет огромную работу, проводимую противопожарной службой МЧС России, органами исполнительной власти, организациями по улучшению ситуации с пожарами. Официальная статистика свидетельствует о снижении гибели людей (с 20 тыс. в 2004 г. до примерно 13,5 тыс. в 2009 г.) при фактическом отсутствии благоприятных социально-экономических предпосылок.
Поиск аналогов произошедшего в Перми весьма неутешителен: более тяжелые последствия были при пожаре на дискотеке в г. Люоянь, Китай (2000 г., более 300 погибших), в ночных клубах г. Буэнос-Айреса (2004 г., 192 погибших, более 1 тыс. пострадавших) и г. Род-Айленд, США (2003 г., около 300 погибших и пострадавших). Названные пожары также явились результатом проведения пиротехнического шоу, а гибель  людей напрямую связана с недостаточностью эвакуационных выходов и возникшей паникой. Это весьма слабое утешение. Имеются факты, когда последствия пожаров были более тяжелые. В Перми все могло быть еще хуже. На мероприятии было примерно 270 посетителей. При площади обеденного зала кафе около 500 м2 там вполне могло находиться от 400 до 500 человек. Для обеденных залов при определении максимально допустимого количества людей в помещении норматив расчетной площади составляет менее 1 м2/чел. (п.43 ППБ 01-2003), для ресторанов – 1,8 м2/посад. место, для кафе и пивных баров – 1,6 м2/посад.место, кафе-автоматов, предприятий быстрого обслуживания – 1,4 м2/посад.место (п.4.31 СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения»). Однако это был не просто обеденный зал, а место с массовым пребыванием людей и зона развлечений (более 50 чел.), где имеется бар, проводились дискотеки, шоу-представления. Совершенно осознанно число мест в этом кафе было ограничено до 50, в противном случае оно не должно было вводиться в эксплуатацию. Значимым является и факт того, что гибель людей произошла в течение первых 10 минут на сравнительно небольшой площади горения (не более 50 м2) преимущественно элементов звукоизоляции - пенополистирола (относится к сильногорючим и легковоспламеняющимся материалам с высокой дымообразующей способностью). Из-за быстрого развития пожара, паники и позднего сообщения о случившемся пожарно-спасательные подразделения уже не смогли оказать существенную помощь в спасении людей. По мнению некоторых экспертов, считающих, что причиной пожара явился фейерверк, первые признаки пожара были обнаружены ведущим шоу через 3 минуты 20 секунд после начала фейерверка. Это значит, что пожар свободно распространялся до площади 6 м2 (ориентировочно) у всех на глазах в течение 200 секунд.
То, что такие объекты имеют высокую пожарную опасность, профессионалы пожарного дела четко понимают. Собственники и обслуживающий персонал тоже должны это знать и принимать необходимые меры. По словам  В.В. Путина, подобные трагичные события могли произойти в любом другом городе. Зачастую кафе, бары, клубы и игровые залы размещаются в помещениях, которые проектировались, строились и эксплуатировались как объекты совершенно другого функционального назначения и пожарной опасности (магазины, как было в Перми, библиотеки, предприятия бытового обслуживания и т.п.), к которым предъявляются более «мягкие» противопожарные и иные требования (санитарные, по числу эвакуационных выходов, вентиляции, естественному освещению, материалам отделки, сигнализации, оповещению и др.).
Несомненно, следствие детально разберется с данным пожаром в рамках соответствующего уголовного дела или дел. Практически сразу же в числе обвиняемых лиц, кроме учредителей и собственников, оказались должностные лица Госпожнадзора. Иного хода развития событий при такой тяжести последствий пожара ожидать было трудно - со времен СССР это является стандартной реакцией на крупные пожары. За последние 10-15 лет произошли значительные изменения в правовом, нормативном и организационном обеспечении пожарной безопасности, теперь ответственность за пожарную безопасность (особенно эвакуацию людей при пожаре) несут собственники имущества или уполномоченные ими лица (см., например, ст. 37 и 38 ФЗ №69-ФЗ «О пожарной безопасности»). Однако, кроме безответственного отношения к вопросам пожарной и иной безопасности, на наш взгляд, имеются вполне реальные, объективные предпосылки, приводящие к трагедиям:

1. Действовавшие нормы
Состояние пожарной безопасности любого объекта определяется наличием требований в нормативных документах, а органы надзора (в том числе - ГПН) должны контролировать их соблюдение. Система нормирования сложилась примерно 30 лет назад, причем противопожарная служба собственной системы норм не имела. «Пользовались» нормами Госстроя и Госстандарта, ведомственными документами (СНиП, ГОСТ, СН, ППБ и т.д.). Число таких документов оценивалось в 1,5-2 тыс., а состав противопожарных требований - в 100 тыс. Государственная регистрация таких документов не предусматривалась. Конечно, руководители, должностные лица предприятий и граждане не могли детально знать эти требования. Десятилетиями в составе органов ГПН работали высококвалифицированные «нормативщики», при помощи которых ГПН добивался выявления и устранения основной части нарушений противопожарных требований. В соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. №763 нормативные документы федерального уровня, не прошедшие госрегистрацию, признаны не влекущими правовых последствий как не вступившие в силу, поэтому не являлись основанием для применения санкций за невыполнение содержащихся в них требований (см. письмо Минюста РФ от 31.05.2005 г. №01-1529). Более десяти лет о нелегитимности СНиПов и других норм предпочитали не говорить, несмотря на названный Указ, а система нормирования продолжала применяться застройщиками, проектировщиками, органами госэкспертизы, пожарного, санитарного, архитектурно-строительного и других надзоров, эксплуатирующими организациями, собственниками. Таким образом, такая «незаконопослушность» позволила не допустить ситуации, когда нормы по существу игнорировались бы при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов.
На основании вышеназванного Указа юридически корректным документом для проектирования и строительства оставался СНиП 2.01.02-85* «Противопожарные нормы», несмотря на несовершенство в силу компромиссной технологии его принятия (определяющая роль тогда была за Госстроем). В силу правовой «грамотности» и инертности прежней административной системы нормативные документы применяли и применяют в настоящее время, несмотря на их нелегитимность. Кроме того, они несовершенны, особенно с современной точки зрения. Однако десятки тысяч зданий построены и эксплуатируются ныне именно по этим  нормам (в том числе и жилое здание 1983 г. постройки, где располагалось кафе «Хромая лошадь»). На практике применялся СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений» (не проходил госрегистрацию), и им продолжали руководствоваться (до вступления в силу с 01.05.2009 г. ФЗ №123-ФЗ от 22.07.2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», а также сводов правил и стандартов, перечень которых утвержден приказом Ростехрегулирования от 30.04.2009 г. №1573), хотя Указ Президента РФ от 1996 г. никто не отменял.

2. Новые нормы
Ситуация в области нормирования могла стать критической уже с 1 июля 2010 г., когда, согласно ч. 7 ст. 46 ФЗ от 27.12.2002  г.№184-ФЗ «О техническом регулировании», обязательные требования к продукции, в отношении которых технические регламенты не были приняты, должны были прекратить действие. Грозил образоваться нормативно-правовой вакуум, по информации Министерства промышленности и торговли, необходимо принять 200 технических регламентов (пока принято 12, вступили в силу всего 6, в том числе «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности») и более 2,5 тыс. стандартов по их реализации! Положение дел с нормированием, очевидно, изменится в связи с принятием ФЗ №385-ФЗ от 30.12.2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» и ФЗ №384 от 30.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Так, согласно ФЗ №384-ФЗ, строительные нормы и правила, утвержденные до дня вступления в силу данного ФЗ признаются сводами правил (ч.2 ст.42) и при их включении в Перечень, утверждаемый Правительством РФ (ч. 1 ст. 6), требования СНиП относятся к обязательным для соблюдения требований ФЗ №384 (ч. 3 ст. 42), а уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (видимо, Минрегион РФ) не позднее 01.07.2012 г. должен осуществить актуализацию СНиП (ч. 5 ст. 42). Пример этого – СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения» как актуализированная редакция СНиПа 2.08.02-89*, утвержденного приказом Минрегиона от 01.09.2009 г. №390 и введенного в действие с 1 января 2010 г.
Прекращение действия ранее принятых нормативных документов (в т.ч. СНиПов) не произойдет в связи с принятием вышеназванного ФЗ №385-ФЗ, где в ч. 7 ст. 46 указано, что «...обязательные требования … к процессам проектирования…, в отношении которых технические регламенты не приняты, действуют до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов». При этом применительно к предмету настоящей статьи главное значение имеет ФЗ №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (вступает в силу через 6 месяцев со дня его официального опубликования, т.е. в июле 2010 г., который вместе с другими нормативными документами (сводами правил, включая СНиПы, и национальными стандартами) в этой области деятельности устанавливает основополагающие требования для проектируемых, строящихся и эксплуатируемых объектов. Таким образом, появляется, наконец, законодательная база для органов надзора. Соответственно расширяются и возможности надзора за соблюдением законодательства и не только в случаях, когда пожар уже произошел и погибли люди, но и в повседневной работе.
Надо все-таки быть объективным - в области пожарной безопасности  нормативное регулирование (после вступления в силу с 1995 года ФЗ «О пожарной безопасности») ведется довольно активно. До 2003 года были разработаны и введены в действие более 150 нормативных документов (преимущественно НПБ), которые существенно повлияли на улучшение состояния обстановки с пожарами в России, качество проектирования, строительства и эксплуатации объектов. С переводом пожарной охраны в состав МЧС России этот процесс получил новый виток развития. Проведена огромная работа по принятию «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» (ФЗ №123-ФЗ от 22.07.2008 г.). Для обеспечения его соблюдения приняты около 170 нормативных документов (12 сводов правил, 150 стандартов, постановления Правительства РФ №272 от 31.03.2009 г. и №304 от 07.04.2009 г., методики расчетов пожарных рисков – приказы МЧС России №382 от 30.06.2009 г. и №404 от 10.07.2009 г., зарегистрированные Минюстом РФ). Получена новая законодательная и нормативная база, однако наряду с отработкой практики ее применения, выявлением недостатков для внесения корректив продолжает появляться критика в СМИ и на конференциях, утверждающая, что действие ФЗ №123-ФЗ нужно приостановить, что он нуждается в существенной переработке и не позволяет проектировать объекты и т.д. Возникает ощущение, что появление легитимных, с правовой точки зрения, документов внесло сумятицу в умы тех, кто уже привык к прежней системе пользования нормами или отработали «технологию» отступления от них с минимальными затратами. Кстати, уже подготовлен проект изменений в ФЗ № 123 от 22.07.2008 г., а также в своды правил, которые с их принятием снимут некоторую неоднозначность понимания и практического применения «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности».
Новая нормативная база нуждается в постоянном совершенствовании, чтобы избавиться от недостатков прежней системы нормирования (избыточности, дублирования, противоречивости требований), обеспечивая оптимальное соотношение пассивной и активной систем противопожарной защиты, широкое использование расчетных методов оценки пожарных рисков для подтверждения принятых объемно-планировочных и инженерных решений, в том числе для минимизации цели обеспечения пожарной безопасности согласно требований ч. 2 ст. 7 и ч.1 ст. 6 ФЗ «О техническом регулировании» (с учетом изменений, внесенных ФЗ №385-ФЗ от 30.12.2009 г.), т.е., в первую очередь, защиты жизни и здоровья граждан. Пока в нормах не сделано попыток структурировать требования, выделив минимально необходимые и связанные с безопасностью людей, т.е. обязательные для исполнения, и остальные требования. Предстоит принципиально изменить отношение собственников к пожарной безопасности, так как нормативные документы являются документами обязательного (см. ч. 4 ст. 6 ФЗ №384-ФЗ) или добровольного применения (ч. 7 ст. 6 ФЗ №384-ФЗ). В обоснованных случаях, когда требуется отступление от нормативных требований, а также когда их недостаточно или они не установлены подготовка проектной документации и строительство зданий (сооружений) должны осуществляться в соответствии со Специальными техническими условиями (СТУ) на основании ч. 8 ст. 6 ФЗ №384-ФЗ.
В связи с практикой добровольного применения сводов правил и стандартов (ч. 7 ст. 6 ФЗ №384-ФЗ, ч.3 и ч. 4 ст. 16.1 ФЗ №385-ФЗ) нужно обеспечивать разработку необходимых компенсирующих мероприятий. Наличие таких отступлений в проектной документации почти неизбежно, и это нормальная ситуация - любые, даже самые совершенные нормы не могут успевать за архитектурными замыслами проектировщиков, целями инвесторов, заказчиков и застройщиков.
Кроме того, требования вышеназванного Технического регламента на существующие объекты не распространяются (ст.4 ФЗ №123-ФЗ), за исключением случаев, когда эксплуатация объекта приводит к угрозе жизни и здоровью людей вследствие пожара. Подтвердить наличие или отсутствие такой угрозы можно расчетами пожарных рисков (ч. 1 ст. 6 ФЗ №123-ФЗ), в том числе на этапе подготовки декларации пожарной безопасности (ст. 64 ФЗ №123-ФЗ и приказ МЧС России от 24.02.2009 г. №91). Однако за прошедшие 10 месяцев действия ФЗ №123-ФЗ десятки тысяч собственников эксплуатируемого имущества не попытались провести оценку таких угроз, хотя данная методика действует еще с момента введения ГОСТ 12.1.004-91* (по факту более 20 лет), а сейчас с некоторыми уточнениями утверждена приказами МЧС России от 30.06.2009 г. №382 и №404 от 10.07.2009 г., прошедшими госрегистрацию. На практике, когда у собственников появляется возможность сэкономить на противопожарных мероприятиях, поставить более дешевое и не всегда нужного качества пожарно-техническое оборудование, минимизировать требования надзорных органов, в подавляющем большинстве случаев это делается без особых размышлений. Причем о жизни и здоровье людей заботиться не принято - пожар считается маловероятным событием, а сэкономленные деньги, дополнительный доход – это святое.

3. Пожарный надзор
В сфере пожарного надзора более 1,5 млн. различных объектов, число наделенных надзорными полномочиями - около 20 тыс. Обычная нагрузка на инспектора ГПН - 200-300 объектов. С недавнего времени ГПН отнесли к административным барьерам, препятствующим предпринимательской деятельности. В соответствии с Федеральным законом от 18.12.2006 г. №232 органы ГПН не осуществляют надзор с области проектирования и строительства. Сейчас на стадии государственной экспертизы проектной документации устанавливается в среднем от 50 до 200 и более отступлений только от противопожарных норм. Основная их часть устраняется, но на стадии строительства и ввода в эксплуатацию ситуация повторяется, т.е. отступают уже от проектной документации либо в целях экономии средств, либо из-за недостаточного качества строительно-монтажных работ. Если допустить, что на этих этапах архитектурно-строительного надзора вполне возможно выявить не все отступления (в значительной степени определяется подготовленностью, опытом работы, добросовестностью и порядочностью кадрового состава), то все они переходят в стадию эксплуатации объекта (ранее называлась цифра 20-30%). Теперь уже инспектор ГПН должен выявить эти нарушения (СНиП, СП, ГОСТ, СН и др.), но если это и происходит, то они требуют капитальных затрат и их устранение может продолжаться годами (10-15 лет назад своевременное выполнение предписаний ГПН было на уровне 50-60%). При эксплуатации появляются и новые нарушения, в основном «Правил пожарной безопасности в РФ», ведомственных правил и т.п. Происходит это случайно, неумышленно, умышленно, обусловлено технологией, амортизацией, но происходит всегда и везде! В зависимости от объекта число таких нарушений может быть от 10 до 300 и более. Известно (данные профессора Козлачкова В.И.), что в зависимости от квалификации и опыта эффективность такой работы инспектора ГПН составляет от 0,15 до 0,7-0,9 (при подготовке по специальным методикам). Иногда нарушения выявить довольно сложно, например, при скрытых работах (в Перми сильногорючую звукоизоляцию установили так, что обнаружить ее при визуальном осмотре было вряд ли возможно). Периодичность проверок ГПН юридических лиц – 1 раз в 3 года, внепланово – с санкции прокуратуры. За это время состояние пожарной безопасности объекта может меняться многократно, и без должного отношения со стороны собственника, других должностных лиц объекта положение дел не исправить!
Усилиями МЧС РФ выполнение предписаний ГПН удалось поднять до 80%. На практике же получается, что, по существу, ни один объект не отвечает и не может отвечать всем требованиям пожарной безопасности! За год органами ГПН к исполнению предлагается 8-9 млн. противопожарных мероприятий. Можно предположить, что реально их должно быть существенно больше! Иными словами, по факту пожара с гибелью людей любому инспектору ГПН (при желании или при поставленной кем-то задаче) может быть предъявлено обвинение, например, в недостаточности использования должностных полномочий. Для него один из выходов – показать, что имеющиеся нарушения не влияют на наличие угрозы жизни и здоровью людей при пожаре (таких нарушений, по нашему мнению, более 90%), о чем сказано выше со ссылками на законодательные акты.

4. Ответственность
Согласно ст. 38 ФЗ №69 «О пожарной безопасности» (с учетом последних изменений, внесенных ФЗ №247-ФЗ от 09.11.2009 г.), ответственность за нарушение требований пожарной безопасности должны нести, в первую очередь, собственники имущества, уполномоченные лица, руководители организации, лица, назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности. Сейчас по поручению Президента РФ готовятся меры по усилению административной и уголовной ответственности, особенно в случае гибели людей. В настоящее время административная практика применяется довольно широко. За нарушения требований пожарной безопасности органами ГПН МЧС России ежегодно к ответственности привлекается до 400 тыс. должностных лиц и более 40 тыс. юридических лиц, сумма наложенных штрафов достигает почти 1 млрд. руб. За год составляется до 30 тыс. протоколов по объектам, находящимся в пожароугрожаемом состоянии, материалы передаются в суд. Сейчас законодательство позволяет возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях по 28 составам, а при юридически грамотном подходе размер штрафа на юридическое лицо может достигать 1 млн. руб., на граждан – 5 тыс. руб., что очень даже немало! Эффективность этих мер могла бы быть и выше, если бы СМИ информировали не только о крупных пожарах по «горячим следам», но и в дальнейшем предоставляли сведения о наказании виновных лиц как по фактам пожаров, так и нарушениям требований пожарной безопасности. Безусловно, от инспекторов ГПН можно требовать более жестких административных мер, расширения практики приостановки эксплуатации объектов. Однако здесь играет роль ограничение, связанное с бизнес-интересом собственников и возможностью привлечения административных ресурсов органов власти. Кроме того, резко возрастает объем работы инспекторов ГПН, требования к их квалификации, юридической подготовке, что довольно непросто с учетом престижа этой работы и ограниченными возможностями материального стимулирования труда инспекторов.
Хочется надеяться, что пожар в Перми станет не только печальным событием и поводом для наказания виновных, но и привлечет внимание органов государственной власти и управления, а также собственников, руководителей и граждан к необходимости принятия последовательных мер для изменения отношения к пожарной безопасности. 50 млрд. рублей ежегодных потерь и 13 тысяч погибших при пожарах, еще столько же травмированных – неужели этого недостаточно, чтобы даже в условиях финансового кризиса объективно оценить проблему и не сводить ее к критике работы должностных лиц органов надзора.

Мнение
Значительная часть нарушений связана с несвоевременным выполнением юридическими лицами предписаний контролирующих органов

ФОМИН Петр Матвеевич, начальник Главного управления МЧС России по Удмуртской Республике, генерал-майор

Сегодня порядка 25-30% объектов с массовым пребыванием людей, действующих на территории Удмуртии и охваченных целевыми проверками, подлежат закрытию из-за несоблюдения требований пожаробезопасности. Всего в республике функционирует свыше полутора тысяч объектов с массовым пребыванием людей, из которых 428 относятся к категории развлекательных учреждений.
Значительная часть нарушений связана с несвоевременным выполнением юридическими лицами предписаний контролирующих органов. Наиболее часто не соблюдается регламент, определяющий число одновременного пребывания людей в рамках одного объекта. Распространенными нарушениями требований противопожарной безопасности в местах массового пребывания людей является также отсутствие или неисправность систем автоматической пожарной сигнализации, систем оповещения людей о пожаре, электросетей. Неудовлетворительным признается состояние эвакуационных путей объектов, отделка помещений горючими материалами. В особую группу риска входит и необученность персонала правилам действия при пожаре. 
Озвученный показатель не дает основания говорить о низком уровне обеспечения пожаробезопасности мест массового скопления людей. Конечно, ситуация требует корректировки. Однако с учетом основных результатов контролирующих мер в целом можно вынести удовлетворительную оценку ситуации, сложившейся в республике.
В ходе проверок объектов с массовым пребыванием людей, действующих на территории Удмуртии, достигнуто главное. Сегодня юридические лица, в ведении которых находятся данные объекты, готовы к устранению проблемных вопросов, касающихся области пожаробезопасности. Считаю, что именно этот фактор персональной ответственности юридических лиц позволит создать в дальнейшем условия для надежного функционирования учреждений.

Комментарий специалиста

Емелина Марина Викторовна, директор ООО "Триумф"

Система независимой оценки рисков - аудита пожарной безопасности - создавалась с целью перераспределения ответственности за нанесение вреда или причинение ущерба между государством и организациями. То есть аудит, прежде всего, помогает руководителю представить реальную ситуацию на объекте защиты, возможные риски и масштаб ущерба третьим лицам в результате возможного пожара.
На сегодняшний день руководители не всегда понимают, что пожарная безопасность заключается в постоянном поддержании состояния объекта: соблюдении правил, обновлении технических средств, обучении персонала.
Таким образом, аудит направлен на защиту интересов собственников зданий и помещений, а также на рациональное освоение ими финансов, выделяемых на содержание объекта в надлежащем состоянии.
При наличии заключения о независимой оценке пожарного риска проверка надзорными органами не проводится, так как заключение содержит в себе все сведения, необходимые для заключения договоров страхования гражданской ответственности.

Комментарий специалиста
"Декларация пожарной безопасности"

Акшенцева Лейсан Галиахметовна, юрисконсульт по вопросам экологии и промышленной безопасности ООО "ИЖИЦА"

Если говорить о сфере пожарной безопасности, то она, как и все, что связано с технологическими процессами, постоянно развивается.
В настоящий момент в соответствии с принятым Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности всем предприятиям, эксплуатирующим объекты капитального строительства, необходимо представить «Декларацию пожарной безопасности» для их регистрации в органах МЧС не позднее 1 мая 2010 года. (Приказ МЧС РФ от 24.02.2009 г. N91, ФЗ №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».)

На основании приказа в декларации указывается:
1) перечень конкретных требований пожарной безопасности, подлежащих выполнению на том или ином объекте;
2) фактическое значение пожарного риска;
3) оценка возможного ущерба имуществу сторонних лиц от пожаров.
Декларация пожарной безопасности на проектируемый объект разрабатывается застройщиком либо лицом, осуществляющим подготовку проектной документации; а на существующий объект - собственником или лицом, владеющим объектом защиты на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления, либо по иному основанию, предусмотренному федеральным законом или договором.