Отходное дело — репортаж из Совета Федерации
Номер журнала:
30 ноября в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации прошли парламентские слушания «Обращение с отходами: проблемы законодательного обеспечения и государственное регулирование», организованные Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии совместно с Комитетом СФ по промышленной политике. Сам уровень, на котором обсуждалась эта тема, говорит обо всей серьезности вопроса. По мнению организатора мероприятия, председателя Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Виктора Евграфовича Шудегова, проблема накопления отходов является одной из основных угроз экологической безопасности Российской Федерации.
 | Шудегов |
 | Соловьянов |
Экономическая неэффективность
Открывая парламентские слушания, Виктор Евграфович Шудегов указал на ряд основных тенденций, имеющих место в сфере обращения отходов. Это, в частности, неуклонный рост объемов образования отходов с последующим их сжиганием или захоронением на полигонах; несанкционированные свалки; загрязнение рек отходами угледобывающей и лесоперерабатывающей промышленности, коммунального и сельского хозяйства.
В России недопустимо низка активность внедрения технологий по вовлечению отходов в хозяйственный оборот, не используется международный опыт в области обращения с отходами и др. При этом недостаточны меры государственного регулирования в области обращения с отходами. «В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. Сложившаяся ситуация приводит к опасному загрязнению окружающей среды и создает реальную угрозу здоровью населения Российской Федерации», — сказал Виктор Евграфович Шудегов.
На сегодняшний день в отвалах и хранилищах на территории Российской Федерации скопилось приблизительно 80 млрд т отходов. Точные данные об образовании, утилизации и размещении отходов производства и потребления за последние годы отсутствуют. Учет образования и размещения твердых бытовых отходов (ТБО) на федеральном уровне не проводится. С 2005 года из Государственного доклада об охране окружающей среды Российской Федерации исключен раздел «Отходы производства и потребления».
До настоящего времени самым распространенным методом размещения отходов остается захоронение неотсортированных отходов на полигонах и свалках, что ведет к безвозвратной потере до 90% полезной продукции, имеющей реальный спрос на рынке вторичного сырья. При этом содержание ценных компонентов в отходах нередко близко к содержанию их в добываемом сырье. При захоронении утильных фракций на полигонах ТБО ежегодно безвозвратно теряется 9 млн тонн макулатуры, 1,5 млн тонн черных и цветных металлов, 2 млн тонн полимерных материалов, 20 млн тонн пищевых отходов, 0,5 млн тонн стекла. На практике захоронение отходов производства и потребления в большинстве случаев не соответствует требованиям санитарных норм и правил, предъявляемых к полигонам по размещению отходов. В итоге воздействие мест накопления и захоронения отходов на окружающую среду часто превышает установленные ПДК, нередко в десятки и сотни раз.
Остаются нерешенными проблемы обезвреживания пришедших в негодность пестицидов, гальванических отходов, нефтесодержащих отходов, отходов, содержащих соли тяжелых металлов, и др.
Не решена проблема законодательного и технологического обеспечения утилизации медицинских отходов, лекарственных препаратов с просроченными сроками реализации, фальсифицированных фармацевтических препаратов, лекарственных средств, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.
Практически не используются существующие технологии переработки органических отходов сельскохозяйственного производства. По данным экспертов, сегодня под этим видом отходов занято свыше 2 млн га полезных площадей, а по прогнозам, в ближайшие годы объём органических отходов в Российской Федерации составит около 200 млн тонн. Особого внимания требует решение задач по соблюдению законности при обращении с биологическими отходами. Зачастую объекты захоронения, обезвреживания и утилизации трупов павших животных эксплуатируются с нарушением действующих норм. Так, только в бассейне реки Волга расположено около 3,5 тыс. сибиреязвенных скотомогильников, местонахождение большей части которых с достаточной точностью не установлено, а состояние известных не отвечает требованиям действующего законодательства. До настоящего времени остаются нерешенными и многие другие проблемы обращения с отходами производства и потребления: не реализуется принцип «загрязнитель платит»: субъекты хозяйственной деятельности не несут экономической ответственности на стадии превращения в отход продукции, которую они ввели в обращение на рынок; отсутствуют законодательно закрепленные требования к природопользователям по обязательной утилизации образующихся отходов, в том числе в горнорудном комплексе. Повсеместно малоопасные отходы смешиваются с токсичными отходами, после чего вместе захораниваются на полигонах ТБО. Отсутствует детальная регламентация порядка обращения с упаковочными отходами, брошенным и разукомплектованным автотранспортом, изношенными шинами, отходами, образующимися на территории садоводческих товариществ, и другими.
Деньги из мусора
На экономических аспектах проблемы обращения с отходами остановился представитель Росгидромета. Одной из ключевых проблем, как на международном уровне, так и на уровне России, остается проблема переработки твердых бытовых отходов. Проблема требует комплексного, государственного подхода, стратегическа основа которого нашла свое отражение в работе «Экономическое обоснование создания в России индустрии переработки ТБО».
В работе, в частности, указано, что емкость новой отрасли в России составляет около 120 комплексных заводов, где была бы реализована технология переработки всех видов отходов. Уникальность проекта заключается в том, что в качестве сырья использовался бы несортированный мусор, а само производство было бы безотходно.
Стоимость программы, по оценкам специалистов, готовивших экономическое обоснование, составляет около 15 млрд долларов США. Кроме того, для реализации проекта необходимо модернизировать 700 заводов-производителей необходимого оборудования, расходных материалов. Эта часть проекта оценивается в 1,5 млрд долларов. Естественно, возникает вопрос об источниках финансирования. Порядка 5,5 млрд. долларов США может быть сформировано из средств, которые Россия должна получить в соответствии с Киотским протоколом.
Кроме непосредственной цели — утилизации отходов, проект решает и ряд социальных задач, одна из которых — это создание дополнительных 20 тыс. рабочих мест.
Буква закона
Сложившаяся ситуация усугубляется недостаточностью нормативно-правовых, институциональных и организационных условий для осуществления экономически эффективной деятельности в области обращения с отходами.
Шудегов Виктор Евграфович отметил и недостатки действующего законодательства: «Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ был принят в 1998 году. За это время произошли серьезные изменения как в развитии международного законодательства в этой области, так и в подходах к стратегии обращения с отходами и использованию их в качестве вторичного сырья, что требует отражения в законе. В соответствии с международным экологическим законодательством в законе должно быть закреплено: обеспечение приоритета утилизации отходов над их размещением; принцип ответственности производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла. Законом должен быть запрещен ввоз на территорию Российской Федерации продукции, которая в конце своего жизненного цикла не может быть использована в качестве вторичных ресурсов; применение наилучших доступных технологий в области обращения с отходами; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий».
Заместитель председателя Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты Соловьянов Александр Александрович отметил, что в федеральном законодательстве необходимо четко определить такие понятия, как сбор отходов, транспортировка, утилизация, собственник отходов. Он внес предложение о внесении изменений десяти статей закона об отходах. По его словам, необходимо внести две дополнительные статьи, которые бы регулировали обращение с твердыми бытовыми отходами и с отходами горнодобывающих производств. «Необходимо проработать механизм экономического стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов в сфере обращения с отходами», — сказал Соловьянов Александр Александрович.
Федеральное законодательство не позволяет также принимать адекватные меры к лицам, наносящим ущерб окружающей среде несанкционированным размещением отходов. Отсутствует законодательное регулирование вопроса определения собственников отходов предприятий-банкротов.
Коррекция буквы закона
На стратегии оптимизации нормативно-правового обеспечения экологически безопасного обращения с отходами остановилась заместитель начальника Управления государственного экологического контроля Ростехнадзора России Сапожникова Виктория Александровна.
В настоящее время регулирование обращения с отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», федеральными подзаконными актами, законами и нормативно-правовыми актами субъектов федерации, нормативными актами муниципальных образований. Ростехнадзором проводится работа по подготовке новых документов, регламентирующих вопросы обращения с отходами, которые, по словам Сапожниковой Виктории Александровны, позволяют решить точечные проблемы. Подготовлен административный регламент исполнения государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов и проект постановления Правительства РФ, направленный на оптимизацию разграничения полномочий между различными ветвями государственной власти.
Но все это косметические мероприятия. Необходим комплексный подход к усовершенствованию законодательства экологически безопасного обращения с отходами. Существующее законодательство имеет целый ряд недостатков. Необходимо отметить, что одной из предпосылок развития законодательства является необходимость четкого разграничения регулирования в сфере охраны окружающей среды и в сфере безопасности для здоровья человека. Недостаточно развиты экономические инструменты регулирования обращения с отходами, не реализован принцип ответственности исполнителя.
На этом фоне возможное направление реформирования и оптимизации правовой базы в сфере обращения с отходами, с учетом гармонизации национального законодательства с законодательством ЕС является принятие рамочного законодательства и ряда технических регламентов.
При этом приоритеты национальной концепции обращения с отходами необходимо строить с учетом стратегических подходов 3R (Reduce, Reuse, Recycle).
По мнению Сапожниковой Виктории Александровны, проблемы законодательства являются не единственными в сфере обращения с отходами. Один из вопросов — это финансово-экономическое регулирование. Существует острая необходимость в разработке федеральной целевой программы обращения с отходами. Вторая проблема — научно-техническое обеспечение. На нулевом уровне находится информационное.
В настоящее время Ростехнадзором России разработан план первоочередных мероприятий по совершенствованию системы обращения с отходами.
Деятельность Ростехнадзора по совершенствованию
правовой базы в сфере обращения с отходами. Лист 1
Деятельность Ростехнадзора по совершенствованию
правовой базы в сфере обращения с отходами. Лист 2
Чьи в стране свалки?
Важной проблемой, требующей решения, является необходимость определения органов власти, конкретно отвечающих за вопросы обращения с отходами, а не только за контрольно-надзорную деятельность в этой области. Ответственность и полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти по соответствующим вопросам законодательно разделены неудовлетворительно.
Принимаемые государственными контрольно-надзорными органами меры часто не соответствуют степени общественной опасности и распространенности правонарушений при обращении с отходами. В добровольном порядке штрафы не оплачиваются, а в принудительном порядке органы государственного контроля (надзора) взыскивают их редко. В ряде субъектов Российской Федерации вопросы о возмещении ущерба в судебном порядке вообще не ставятся.
Россия недостаточно представлена в международных организациях, деятельность которых направлена на эффективное вовлечение отходов в хозяйственный оборот.
В частности, Россия практически не участвует в работе Европейской Комиссии по выработке Стратегии предупреждения образования отходов и их использования в качестве вторичного сырья. Недостаточно осуществляется международное сотрудничество в рамках «Инициативы 3R», хотя Россия присоединилась к ней еще в 2005 году.
В области обращения с отходами положение также усугубляет отсутствие законодательно закрепленных экономических механизмов охраны окружающей среды.
До настоящего времени не приняты законы «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и «Об обязательном экологическом страховании».
Для совершенствования нормативно-правовой базы в сфере обращения с отходами производства и потребления необходимо внести ряд изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», а также подготовить ряд гармонизированных с соглашениями ВТО и директивами ЕС нормативных актов и технических регламентов.
Большинство вышеназванных проблем в той или иной мере затрагивались в ходе парламентских слушаний «Проблемы нормативно-правового обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации», состоявшихся в 2004 году в Совете Федерации, и рекомендации которых практически выполнены не были. И это объясняется в первую очередь тем, что в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти не уделяется должного внимания решению проблем, связанных с обращением с отходами.
Большинство органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации осознают степень опасности сложившейся ситуации в области обращения с отходами, которая приводит не только к прогрессирующей деградации окружающей среды, но и создает реальную угрозу здоровью населения Российской Федерации. Это подтверждается материалами, касающимися региональной специфики деятельности в области обращения с отходами, которые были направлены практически из всех субъектов Российской Федерации в адрес нашего Комитета.
В этой связи в ходе слушаний было отмечено, что в ряде субъектов Российской Федерации, например, Москве, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Республике Татарстан, Приморском и Хабаровском краях, Свердловской, Калужской, Владимирской областях, имеется развитая нормативная база по обращению с отходами, действуют региональные программы, что положительно сказывается на социально-экономическом развитии регионов и приносит ощутимые результаты по снижению негативных воздействий на окружающую среду. В Москве инвестиционная программа по обращению с отходами только в 2006 году составила более 700 млн евро.
В 2007 году в отходы будет инвестирована аналогичная сумма.
В то же время нормативно-правовая база в области обращения с отходами многих субъектов Российской Федерации нуждается в развитии и совершенствовании. Это становится особенно актуальным в связи с тем, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обращения с отходами с 2006 года отнесен ряд полномочий, связанных с деятельностью по обращению с отходами. Шудегов Виктор Евграфович в связи с этим проинформировал участников о том, что в Комитете создается рабочая группа по разработке законодательной базы в области обращения с отходами. Под патронажем Комитета учреждается неправительственная организация «Российский центр по отходам». Деятельность этих структур будет нацелена на оказание субъектам Российской Федерации необходимой помощи в развитии региональной законодательной базы.
 | Сапожникова Виктория Александровна, заместитель начальника Управления государственного экологического контроля Ростехнадзора России |
Приоритеты национальной концепции обращения
с отходами с учетом стратегических подходов «3 R»
Нормативное правовое обеспечение экологически
безопасного обращения с отходами
