Новые принципы контрольно-надзорной государственной политики
УКРАИНСКИЙ Олег Вячеславович
заместитель начальника Управления планирования, взаимодействия с регионами и контроля Роструда
Номер журнала:
Рубрика:
О том, как новая государственная кон-трольно-надзорная политика повлияет на предприятия и организации, рассказывает Олег Вячеславович Украинский, заместитель начальника Управления планирования, взаимодействия с регионами и контроля Роструда.
- Совершенствование контроль-но-надзорной деятельности важно и актуально. Какое участие принимает Роструд в этой работе?
- Роструд, как и другие органы власти, совместно с Минэкономразвития России принимает активное участие в определении направлений повышения эффективности и одновременной оптимизации надзора. Многие из основных направлений реформирования, вошедших в «дорожную карту» совершенствования надзорно-контрольной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы, утвержденную распоряжением Правительства России 1 апреля 2016 года, на практике уже реализуются Рострудом в пилотном режиме.
Перечислю основные из них. Это:
- внедрение системы оценки контрольно-надзорной деятельности;
- разработка профилактических мероприятий по предупреждению нарушений требований законодательства;
- организация профессиональной подготовки должностных лиц надзорных органов.
Открытость надзора и новый инструментарий
- В «дорожной карте» Правительства России определено много мероприятий по повышению определенности и открытости контроля и надзора. Как это будет реализовано на практике?
- Обязательные требования к объектам надзора должны быть однозначно трактуемыми, понятными и, конечно, публичными. Роструд осуществляет ряд опережающих действий по данному направлению. В частности, речь идет о функционирующей в пилотном режиме системе электронных сервисов для работников и работодателей — портале Онлайнинспекция.рф, где работники и работодатели могут задать вопрос и получить консультацию по любой теме трудового законодательства. Ответы формулируются доступным и понятным языком. К настоящему времени сформирована уникальная база, включающая более чем 50 тыс. вопросов и ответов, структурированная по удобному рубрикатору.
Сервис чрезвычайно востребован как у работников, так и у работодателей.
15 июля 2016 года на заседании Общественного совета при Роструде состоялся запуск интернет-сервиса «Перечень требований трудового законодательства», с помощью которого впервые были публично сформулированы стандартизованные и обязательные требования в сфере труда. Опубликованный на портале «Онлайнинспекция.рф» перечень базовых требований законодательства в сфере труда, исполнение которых подлежит проверке, един для поднадзорных субъектов и проверяющих органов. Для создания перечня проанализировано свыше 75 тыс. нормативных правовых актов, в результате чего было выявлено более одной тыс. нормативных правовых актов, содержащих обязательные для исполнения нормы в сфере трудовых отношений.
Всего перечень содержит 208 требований, которые сгруппированы в понятном и удобном для пользователей формате.
При создании сервиса был применен ситуационный принцип группировки актов и содержащихся в них норм. Сервис дает возможность работодателю оперативно найти точную информацию о требовании трудового законодательства, необходимую в конкретной трудовой ситуации, например, при оформлении и расторжении трудовых отношений, работе с персональными данными сотрудников, организацией систем оплаты и охраны труда и т.д. Работник может проверить, исполняет ли его работодатель нормативно установленные требования по вопросам предоставления отпусков, гарантий, компенсаций и др.
Одно из направлений реформирования — это введение проверочных листов. Оно доказало эффективность своего применения во многих странах мира, в том числе по линии трудовых инспекций. Мы с коллегами внимательно изучили зарубежный опыт, но решили сразу пойти дальше, применив подход, который, по оценкам зарубежных коллег, не имеет в настоящее время мировых аналогов, создав сервис «Электронный инспектор».
На сегодняшний день сформировано 94 проверочных листа, всего планируется 208 в соответствии с базовыми требованиями законодательства в сфере труда. Это не обычные линейные бумажные проверочные листы, которые применяются за рубежом. Каждый проверочный лист «Электронного инспектора» — это сложная интеллектуальная система, которая стимулирует работу инспектора в конкретной ситуации.
Работая с системой, работодатель анализирует ситуацию с выполнением на своем предприятии всех обязательных требований так же, как это бы делал инспектор труда при проверке каждого требования трудового законодательства. Например, в части охраны труда, оформления трудовых отношений, по вопросам оплаты труда и др. По результатам таких самопроверок сервис в простой и понятной форме предоставляет информацию о выявленных нарушениях, предлагает рекомендации по их устранению, а также налагает виртуальный «штраф» в случае выявления нарушений.
Используя данный сервис, российские работодатели уже провели на добровольной основе свыше 120 тыс. таких самопроверок. Это говорит о востребованности сервиса бизнесом. А общественная организация «ОПОРА РОССИИ» отмечает, что для малого бизнеса он особенно необходим.
- Как в Роструде оценивается результативность и эффективность надзорной деятельности территориального органа, инспектора?
- Благодаря системе управления деятельностью территориальных органов (государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации) на основе ключевых показателей эффективности (КПЭ) удалось существенно повысить эффективность деятельности территориальных органов Роструда: переориентировать инспекторов на решение конкретных проблем конкретных людей; снизить количество смертельных случаев на 12 %, стабилизировать в условиях сложной экономической ситуации уровень задолженности по заработной плате, которая, отмечу, теперь контролируется в онлайн-режиме. Кроме того, по данным социологического исследования, проведенного Высшей школой экономики на выходе из региональных инспекций труда, уровень удовлетворенности деятельностью Роструда в 2015 году составил 84 %.
Система управления деятельностью включает в себя три подсистемы, включая систему ключевых показателей эффективности; систему оценки на основе рейтингов территориальных органов Роструда; систему материального стимулирования должностных лиц территориальных органов Роструда.
Индикативный подход, заложенный в систему, позволяет провести комплексную оценку, отражающую всю многоаспектность деятельности инспекторов труда с помощью биполярных ключевых показателей эффективности, характеризующих, с одной стороны, качество работы, а с другой — состояние поднадзорной сферы.
Нами сформирован перечень ключевых показателей эффективности деятельности территориальных органов (КПЭ), который утвержден приказом Роструда.
Подход Роструда к формированию перечня ключевых показателей эффективности основывается на ряде базовых принципах. Первое: система показателей ориентирована на достижение как стратегических целей, так и оперативно-тактических задач Роструда. Второе: система показателей должна позволять реально оценить эффективность и результативность деятельности территориальных органов Роструда, должна быть прозрачной и понятной руководителям государственных инспекций труда.
Также Роструд с 2014 года формирует общий рейтинг эффективности деятельности своих территориальных органов – государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации.
Подведение итогов за отчетный период (итоговый комплексный показатель эффективности) производится нарастающим итогом с начала года, при котором значение КПЭ рассчитывается как среднемесячный показатель. Система оценки содержит инструменты, позволяющие корректировать приоритеты в деятельности территориальных органов с помощью математически рассчитываемых весовых коэффициентов, связанных с результатами основной деятельности территориальных органов.
Сводный рейтинг публичен и размещается на официальном сайте Роструда в сети Интернет. Это позволяет территориальным органам Роструда и общественности увидеть результаты оценки эффективности как по отдельной государственной инспекции труда, так и в сравнении с коллегами в других субъектах Российской Федерации.
Поскольку система показателей взаимосвязана с механизмами стимулирования должностных лиц государственных инспекций труда, руководители инспекций ежемесячно на основе рейтинга определяют размер премии в зависимости от эффективности деятельности каждого конкретного инспектора. Так, разница в размере премии между наиболее эффективными и наименее эффективными территориальными органами в текущем году составила 9,5 раза.
Что необходимо знать предприятиям и организациям об оценке результативности государственных надзорных органов
- В мае текущего года вышло Распоряжении Правительства Российской Федерации № 934р по оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. На что необходимо обратить особое внимание поднадзорным организациям?
- Вполне очевидно, что критерии оценки эффективности деятельности надзорных органов имеют практическое значение для поднадзорных предприятий и организаций. По крайней мере, надзорные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов будут строиться в соответствии с теми требованиями, по которым будет осуществляться оценка контрольно-надзорных органов.
В соответствии с распоряжением федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность, будут оцениваться на основе типового перечня показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, предусмотренного распоряжением.
Показатели результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности состоят из двух групп ключевых показателей (группа «А» и группа «Б») и одной группы индикативных показателей (группа «В»).
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность, самостоятельно определяют перечень показателей для каждого вида контрольно-надзорной деятельности в соответствии со структурой перечня показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, предусмотренной приложением № 2 распоряжения, часть из которого приведена выше. Разработка и внедрение новой системы оценки предусматривает три этапа. На первом этапе уже в текущем году будет проведена апробация базовой модели на примере отдельных видов контрольно-надзорной деятельности. Внедрение этих подходов должно завершиться в 2018 году.
Вполне очевидно, что критерии оценки эффективности деятельности надзорных органов имеют практическое значение для поднадзорных предприятий и организаций. По крайней мере, надзорные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов будут строиться в соответствии с теми требованиями, по которым будет осуществляться оценка контрольно-надзорных органов.
К показателям группы «А», характеризующим уровень достижения общественно значимых результатов, снижения причиняемого подконтрольными субъектами вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, например, относятся число погибших в результате наступления негативного последствия или число получивших тяжкий вред здоровью в результате наступления негативного последствия.
Показатели группы «Б» характеризуют объем предотвращенного (причиненного) ущерба в стоимостном выражении и бюджетных расходах, в параметрах, используемых для нормирования показателей группы А.
Поднадзорным организациям необходимо обратить внимание в первую очередь на показатели группы «В»:
- общий объем предотвращенного ущерба, показатель устанавливается в тыс. рублей;
- объем издержек хозяйствующих субъектов, возникающих в связи с проведением в отношении них контрольных мероприятий, показатель устанавливается в тыс. рублей;
- количество и доля субъектов, допустивших нарушения различной степени тяжести;
- предотвращенный ущерб в тыс. рублей;
- количество субъектов, у которых были устранены нарушения, выявленные в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий.
Как будут проходить проверки в 2007 году: новое в надзоре
- Все мероприятия по совершенствованию надзора и контроля в России направлены на снижение давления на бизнес.
Только в нашем виде надзора действует более 75 тыс. нормативных правовых актов, из них десятки тысяч документов из прошлого века, принятых еще в Советском Союзе, а ведь за них предусмотрены штрафы до 100 тыс. рублей в сфере трудового права. Это огромный массив информации, часть из которой не опубликована и доступ к которой для предпринимателей крайне затруднен. Единого понимания некоторых требований нет даже у надзорных органов. Для того чтобы решить эту проблему, в 2017 году исключается в ходе контрольных мероприятий проверка соблюдения предприятиями и организациями требований актов исполнительных органов СССР и РСФСР.
Вводится долгожданный дополнительный механизм работы с обращениями граждан. В законе ясно и однозначно оговорено требование установления личности, направившей жалобу через Интернет. Заявитель должен пройти идентификацию информационной системы, в противном случае жалоба к рассмотрению принят не будет. Речь идет о предварительной проверке поступающих обращений. С 1 января 2017 года заявитель, направляющий жалобы по электронным каналам связи, в обязательном порядке должен иметь учетную запись ЕСИА.
Что касается письменных обращений, направленных в надзорные органы по почте, то в первую очередь при проверке заявления на достоверность должна быть установлена личность заявителя. И, если инспектор имеет сомнения в достоверности личности заявителя, он вправе связаться с заявителем для подтверждения факта отправления им жалобы. Ранее приходилось реагировать на обращения, «подписанные» известными политиками или историческими личностями, например В.И. Лениным или И.В. Сталиным.
Следующее важное изменение связано с тем, что орган надзора может провести необходимые исследования обстоятельств, изложенных в обращении, на предмет наличия самого факта нарушения, не назначая проверку. В случае выявления отсутствия факта, изложенного в жалобе, контрольно-надзорные мероприятия не проводятся.
Закон позволяет в полной мере реализовать принципы риск-ориентированных подходов в надзорной деятельности. Если индикаторы рисков для жизни, здоровья и прав граждан установлены и они высоки, то организации и предприятия попадают в фокус надзорного органа. Это означает проведение контрольно-надзорных мероприятий с установленной законодательством периодичностью. В случае отсутствия рисков проверочная деятельность проводится в другом формате. Нет смысла проверять ателье или банки с той же интенсивностью, что и шахты или высокотехнологичные предприятия.
Проверки с 1 января 2017 года будут проводиться на принципах прозрачности, с применением проверочных листов, разработанных органом надзора, с указанием темы и вопросов проверки. Это сделано для того, чтобы представитель надзорного органа действовал в соответствии с проверочным листом, который должен быть в табличном формате, и не пытался проверить те требования законодательства, которые не имеют отношения к данной проверке.
Еще одно нововведение — это законодательное требование по профилактике нарушений. Оно включает в себя не столько выявление нарушений, сколько систематическую работу с бизнесом по разъяснению требований инспектора, возможностей устранения нарушений и указание на факт непреднамеренных нарушений. Надзорный орган становится для объекта надзора не карающим мечом, а «клиентоориентированым» сервисом, который помогает предприятиям и организациям избежать нарушений и, соответственно, наказаний.
Вводится институт так называемого дистационного надзора без взаимодействия с бизнесом на основе индикаторов риска. В случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с организацией о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований (на основе индикаторов риска) инспектор направляет юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.
В Роструде такими направлениями клиентоориентированного подхода стало создание единой справочной служба и повышение комфорта при личном приеме граждан. В целях повышения удовлетворенности клиентов Федеральная служба по труду и занятости развивает инструменты контроля качества. Формируется единая информационно-аналитическая система досудебного обжалования действий и бездействия должностных лиц, которая обеспечивает централизованный контроль за ходом и результатами рассмотрения каждой жалобы. Осуществляются социологические исследования, готовится к внедрению система прямой оценки удовлетворенности граждан результатами взаимодействия с инспекторами труда.
И если раньше в основном мы изучали опыт передовых стран по организации трудовой инспекции, то сейчас наши подходы и их практическое воплощение вызывают огромный интерес у зарубежных коллег. Изучать наш опыт только за последний год уже приезжали делегации из Германии и Франции. Наши сервисы не имеют аналогов в мире. Российский подход к обеспечению соблюдения трудового законодательства уникален. И это не наша собственная оценка. Об этом в своем выступлении говорил Кевин Майерс, президент Международной ассоциации инспекций труда, на Всероссийской неделе охраны труда 2016 года в г. Сочи.
