Задать вопрос

Задайте вопрос надзорным органам

Календарь новостей

март 2024

пн вт ср чт пт сб вс
 
 
 
 
1
 
2
 
3
 
4
 
5
 
6
 
7
 
8
 
9
 
10
 
11
 
12
 
13
 
14
 
15
 
16
 
17
 
18
 
19
 
20
 
21
 
22
 
23
 
24
 
25
 
26
 
27
 
28
 
29
 
30
 
31
 

Номера в бесплатном доступе

Партнеры

Энергетика и промышленность России - информационный портал

Нулевые показатели травматизма и профессиональных заболеваний – таковы основные показатели работы одной из самых высокотехнологичных нефтеперерабатывающих компаний Российской Федерации, акционерного общества «ТАИФ-НК» за 2023 год. Данные в сфере охраны труда, промышленной и экологической безопасности были озвучены на традиционном совещании по итогам года.

Статья находится в свободном доступе благодаря АО «ТАИФ-НК» ИНН 1651025328
Бузанакова Елена Бариевна, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров  в гражданском  и арбитражном  процессе прокуратуры Удмуртской  Республики, советник юстиции

О практике оспаривания лесохозяйственных регламентов, генеральных планов, правил землепользования и застройки городских поселений в случаях включения в них недостоверных сведений о лесах, находящихся в муниципальной собственности, рассказали в прокуратуре Удмуртской Республики.

Статья находится в свободном доступе благодаря Журнал ПЭБОТ ООО Промбезопасность ИНН 1831183845
Шадрин  Феликс  Владимирович, Удмуртский  природоохранный  межрайонный  прокурор, советник юстиции

Удмуртская межрайонная природоохранная прокуратура подвела итоги надзорной деятельности в 2023 году. Непростые природно-климатические условия определили основные направления надзорной деятельности природоохранной прокуратуры.

Статья находится в свободном доступе благодаря Журнал ПЭБОТ ООО Промбезопасность ИНН 1831183845

Свежий номер

№ 03 (203), март, 2024
В номере:

Теги

Новые правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков в их границах

 
Дружинина Ксения Алексеевна, юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» VEGAS LEX

Дружинина Ксения Алексеевна
юрист практики «Недвижимость. Земля. Строительство» VEGAS LEX

Номер журнала: 

Рубрика: 

Остановимся на отдельных вопросах правового регулирования СЗЗ с учетом положений действующих СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее  СанПиН) и новых Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 г. № 222 (далее правила).

Понятие, цели установления и правовой режим СЗЗ
Согласно п. 2 правил СЗЗ устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека в случае формирования за контурами объектов такого воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.
Определение источника воздейст-вия на среду обитания и здоровье человека в свою очередь содержится в п. 1.2 СанПиН, закрепляющем, что источниками воздействия признаются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 предельно допустимых концентраций и/или предельно допустимых уровней (Гигиенические нормативы ГН 2.1.6.3492-17 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе городских и сельских поселений»).

Содержащиеся в правилах неточности, наличие противоречий с неотмененными СанПиН вызывают много вопросов у экспертного сообщества.

Отметим, что уже при анализе определения объекта, в отношении которого устанавливается СЗЗ, мы сталкиваемся с недостатками юридической техники и противоречиями между правилами и СанПиН. 
Так, правила используют понятие «контур объекта», не разъясняя при этом, что именно необходимо понимать под таким контуром — границу самого объекта капитального строительства, оказывающего воздействие, или границу земельного участка, на котором он расположен. 
В СанПиН в свою очередь используется термин «промышленная площадка», под которым в зависимости от типа объекта и оказываемого им воздействия понимаются либо сам источник воздействия, либо земельный участок, предоставленный собственнику объекта для ведения хозяйственной деятельности.
Данная неясность, к сожалению, не единична и демонстрирует, что новые правила, не согласующиеся в ряде положений с действующими СанПиН, не привнесли определенности в действующее правовое регулирование СЗЗ. В то же время СанПиН также содержат многочисленные внутренние противоречия и неточности.
П. 2 правил введена новелла в части определения объектов установления СЗЗ: теперь СЗЗ подлежат установлению и в отношении действующих источников воздействия. Отметим, что СанПиН в редакции до 12.11.2010 г. также закрепляли обязательность установления СЗЗ в отношении действующих объектов и производств, однако впоследствии данное положение из СанПиН было исключено.
Ранее на практике вопрос о необходимости установления СЗЗ в отношении введенного в эксплуатацию объекта решался неоднозначно. Так, в отдельных случаях суды признавали неправомерными требования об установлении СЗЗ в отношении действующего источника воздействия (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.10.2016 г. по делу № А33-18487/2015). В иных случаях, исходя из совокупного толкования отдельных положений СанПиН, суды приходили к выводу об обязательности установления СЗЗ также и в отношении объектов, введенных в эксплуатацию до утверждения СанПиН (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.03.2017 г. по делу № А51-9397/2016).
Установление СЗЗ влечет существенные ограничения в использовании земельных участков в их границах. В частности, в границах СЗЗ запрещается размещать жилую застройку, объекты образовательного и медицинского назначения, зоны рекреационного назначения и зоны ведения дачного хозяйства и садоводства. Размещение отдельных объектов, например, производства лекарственных средств, пищевой промышленности, комплексов водопроводных сооружений допускается только в случае, если воздействие объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, не приведет к нарушению качества и безопасности производимого сырья и продукции.
Несоблюдение налагаемых СЗЗ ограничений, как следует из актуальной практики, влечет различные негативные последствия. 
В числе конкретных негативных последствий можно назвать отказ застройщику в выдаче разрешения на строительство объекта, предполагаемого к размещению в границах СЗЗ, отказ в предоставлении в аренду земельного участка для строительства объекта и аннулирование ранее выданной разрешительной документации на строительство  (Определение Верховного Суда РФ от 13.11.2015 г. по делу № А43-24021/2012, Постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.04.2017 г. по делу № А51-10847/2016, от 18.10.2016 г. по делу № А51-23216/2015,

Действующее регулирование в части определения объектов и целей установления СЗЗ и их правового режима не претерпело кардинальных изменений с принятием правил. 

Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.12.2017 г. по делу № А45-5169/2017).Необходимо учитывать, что нарушение режима СЗЗ может учитываться при решении вопроса о сносе объекта как самовольной постройки, возведенной с нарушением обязательных градостроительных требований (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.02.2015 г. по делу № А41-14722/13).
Необходимо отметить, что действующее регулирование в части определения объектов и целей установления СЗЗ и их правового режима не претерпело кардинальных изменений с принятием правил. 
Вместе с тем правилами предусмотрены существенные изменения порядка установления, изменения и прекращения существования СЗЗ, заслуживающие пристального внимания.

Новеллы в установлении, изменении и прекращении существования СЗЗ 
Согласно п. 6 правил заявление об установлении или изменении СЗЗ теперь должно направляться застройщиком в уполномоченный орган (Роспотребнадзор и его территориальные органы) при планировании строительства или реконструкции объекта, являющегося источником воздействия, в срок не позднее чем за 30 дней до дня направления заявления о выдаче разрешения на строительство. 
Следовательно, по смыслу правил, установление СЗЗ происходит еще до получения застройщиком разрешения на строительство. При этом решение об установлении СЗЗ Роспотребнадзор обязан направить в порядке межведомственного взаимодействия в орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство. 
В срок не более одного года после ввода объекта в эксплуатацию правообладатель такого объекта обязан обеспечить проведение исследований уровня воздействия объекта на атмосферный воздух и представить в уполномоченный орган заявление об изменении СЗЗ, если СЗЗ, установленная ранее по расчетным показателям, не соответствует предъявляемым требованиям (п. 7 правил).
Таким образом, правилами предусмотрено отступление от порядка, ранее действовавшего в соответствии с СанПиН: определение расчетной (предварительной) СЗЗ и установление решением уполномоченного органа окончательной СЗЗ, в том числе на основании результатов натурных исследований. Отметим, что СанПиН при этом не содержали положений о том, как процедуры установления СЗЗ должны соотноситься с процедурами получения разрешительной документации на строительство объекта.
При этом позитивным нововведением является закрепление в правилах предельного срока для принятия уполномоченным органом решения по заявлению об установлении, изменении, прекращении СЗЗ, поскольку ранее такие сроки отсутствовали, что создавало дополнительные основания для бюрократической волокиты.
Другое положительное изменение, направленное на решение давно существовавшей проблемы, касается порядка изменения размеров и прекращения существования СЗЗ.
В силу положений п. 4.5 СанПиН допускалось уменьшение СЗЗ при определенных условиях, например, при объективном доказательстве уменьшения уровня воздействия на атмосферный воздух до допустимого уровня, сокращении мощности, перепрофилировании промышленных объектов и изменении их класса опасности.
При этом СанПиН не указывали, какие лица были вправе обратиться за сокращением установленной СЗЗ или установлением окончательной СЗЗ в меньшем размере по сравнению с расчетной СЗЗ. Вместе с тем на практике такое право признавалось исключительно за правообладателями объекта — источником воздействия (Постановление  Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29.05.2017 г. по делу № А28-11247/2016).
Таким образом, правообладатель земельного участка, попавшего в границы СЗЗ, был лишен возможности снять соответствующие ограничения со своего земельного участка, даже если вредное воздействие объекта было фактически уменьшено до допустимого уровня.
В свою очередь правила предусматривают иной подход к изменению и прекращению СЗЗ. Согласно п. 11 правил в целях изменения СЗЗ в части уменьшения ее размеров и (или) прекращения действия отдельных ограничений использования земельных участков в  границах СЗЗ, а также для прекращения существования СЗЗ физические и юридические лица, а также публичные органы при отсутствии заявления правообладателя объекта вправе провести измерения негативного воздействия и представить в уполномоченный орган соответствующее заявление.
Таким образом, правила наконец предоставили заинтересованным лицам возможность влиять на установление СЗЗ в определенных размерах и устранять связанные с СЗЗ ограничения в использовании земельных участков.
Кроме того, правила также устанавливают обязанность правообладателя объекта подать заявление о прекращении существования СЗЗ в случае прекращения эксплуатации объекта — источника воздействия, его ликвидации, перепрофилирования, если негативное воздействие на среду обитания человека перестало превышать установленные гигиенические нормативы.

Правила предоставили заинтересованным лицам возможность влиять на установление СЗЗ в определенных размерах и устранять связанные с СЗЗ ограничения в использовании земельных участков. 

Еще одна новелла, направленная на защиту интересов хозяйствующих субъектов, закреплена в п. 25 правил, согласно которому СЗЗ и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (далее ЕГРН). Необходимые сведения о СЗЗ для их включения в ЕГРН передаются в Росреестр органом, установившим СЗЗ.
Ранее СанПиН устанавливали только, что границы СЗЗ на графических материалах (генплан города, схема территориального планирования и др.) за пределами промышленной площадки обозначаются специальными информационными знаками. Однако на практике получить полную информацию об установленных на определенной территории СЗЗ было крайне затруднительно.
При этом на текущий момент правоприменительная практика зачастую исходит из того, что ограничения, связанные с установлением зон с особыми условиями использования территории, распространяются на земельный участок вне зависимости от включения сведений о них в ЕГРН (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.09.2015 г. по делу № А03-22308/2014),  что влечет незащищенность добросовестных землепользователей.
Анализируемое положение правил отражает общую тенденцию, направленную на максимальное включение в ЕГРН, являющийся публичным и открытым источником информации об объектах недвижимости, сведений обо всех ограничениях, установленных в отношении таких объектов.
На данный момент сложно оценить, насколько полной будет база сведений о СЗЗ, включаемых в ЕГРН. Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусматривается внесение в ЕГРН сведений о зонах с особыми условиями использования территории, однако наполняемость государственного кадастра в данной части остается низкой.
Вместе с тем само установление обязательности отражения СЗЗ в ЕГРН должно оцениваться как положительное изменение.
Остановимся также на переходных положениях, закрепленных в постановлении об утверждении правил, которые затронут собственников уже созданных объектов.
Так, в срок не более одного года со дня вступления в силу правил, правообладатели объектов, введенных в эксплуатацию, в отношении которых подлежат установлению СЗЗ, обязаны провести исследования воздействия объекта на атмосферный воздух и представить в Роспотребнадзор заявление об установлении СЗЗ (п. 2 постановления об утверждении правил).
П. 3 постановления закреплено, что в случае, если до дня вступления в силу правил выданы разрешения на строительство объектов, в отношении которых подлежат установлению СЗЗ, застройщики обязаны до ввода таких объектов в эксплуатацию и в срок не более одного года со дня вступления в силу правил представить в Роспотребнадзор заявление об установлении (изменении) СЗЗ.
При этом приведение вида разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов в соответствие с режимом СЗЗ допускается в течение двух лет с момента установления СЗЗ.
Остановившись на ключевых положениях новых правил, касающихся установления СЗЗ и использования земельных участков в их границах, попытаемся проанализировать основные недостатки и трудности, которые могут возникнуть при реализации нового порядка.

Отдельные проблемы применения новых правил 
Первая проблема, связанная с утверждением правил, касается соотношения правил с действующими СанПиН. 
В правилах и СанПиН содержатся существенные противоречия в регулировании СЗЗ. При этом в правила не включены отдельные ключевые положения, закрепленные в СанПиН, например, санитарная классификация объектов и размеры ориентировочных СЗЗ для них.
При этом правила также не содержат никаких указаний на утрату СанПиН юридической силы полностью или в части либо на необходимость приведения СанПиН в соответствие с вновь установленным регулированием.

Правоприменительная практика зачастую исходит из того, что ограничения, связанные с установлением зон с особыми условиями использования территории, распространяются на земельный участок вне зависимости от включения сведений о них в ЕГРН,  что влечет незащищенность добросовестных землепользователей.

Рассматривая вопрос о соотношении данных документов, необходимо учитывать, что утверждение правил актом Правительства РФ прямо предусмотрено п. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». 
Кроме того, принятые Правительством РФ правила являются документом большей юридической силы, нежели СанПиН, являющийся ведомственным актом Роспотребнадзора, в связи с чем должны фактически отменять положения СанПиН, им противоречащие. 
Дополнительный интерес вызывает проект новых СанПиН, разработанный Роспотребнадзором и размещенный для обсуждения на официальном портале проектов нормативных правовых актов. Как следует из преамбулы документа, проект разработан в соответствии с правилами и должен заменить действующие СанПиН.
Вместе с тем даже при первичном анализе проекта можно выявить отдельные противоречия с правилами. Так, например, проект новых СанПиН предусматривает различные процедуры установления СЗЗ для объектов I-II и III-V классов опасности, что правилами не предусмотрено. 
Таким образом, необходимо нормативно закрепить приведение в соответствие правил и СанПиН как двух основных источников регулирования СЗЗ, поскольку на данный момент расхождения в данных документах вызывают большое количество процедурных и практических вопросов.
Второе существенное затруднение в исполнении правил ожидает правообладателей объектов-источников воздействия и связано с возрастанием затрат на мероприятия, необходимые для установления и изменения СЗЗ.
Так, согласно СанПиН ранее проект для установления СЗЗ разрабатывался не во всех случаях. Обязанность разработать проект СЗЗ была установлена только в отношении объектов I-III классов опасности. Кроме того, оценка риска для здоровья населения была обязательна только для промышленных объектов и производств I и II класса опасности.
В то же время, из содержания п. 14 правил можно сделать вывод о том, что теперь проект СЗЗ должен разрабатываться в отношении всех объектов-источников воздействия, вне зависимости от их класса опасности. При этом в проект СЗЗ в обязательном порядке включается обоснование размеров СЗЗ, в том числе с учетом произведенной оценки риска для здоровья человека.
Таким образом, правилами существенно расширяется перечень объектов, в отношении которых необходимы как разработка проекта СЗЗ, так и проведение оценки риска, что повлечет возникновение значительных расходов у правообладателей таких объектов на проведение необходимых мероприятий.
Наконец, не совсем ясно, как правила будут применяться на практике, поскольку до настоящего момента не приняты необходимые подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность Роспотребнадзора в области установления СЗЗ в соответствии с измененным регулированием.
Роспотребнадзором во исполнение правил разработан ряд проектов подзаконных актов, например, проект приказа «Об утверждении формы решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны». Однако до момента принятия данных документов в окончательном виде может пройти значительное время, что в свою очередь препятствует реализации правил.
Подводя итог, отметим, что новые правила направлены на решение некоторых давно назревших проблем в сфере установления СЗЗ и правового режима земельных участков в их границах. Вместе с тем содержащиеся в правилах неточности, наличие противоречий с неотмененными СанПиН вызывают много вопросов у экспертного сообщества, которые, по всей видимости, будут разрешены только правоприменительной практикой.

Все статьи рубрики