Масштабная реформа сферы контрольно-надзорной деятельности

Предлагаем читателям обзор нового Федерального закона от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Акцент в обзоре сделан на основных новеллах, меняющих правила и порядок надзора.

Президентом Российской Федерации 31.07.2020 г. был подписан новый Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 248-ФЗ).
Закон вступает в силу с 01.07.2021 г. и сменит собой действующий Федеральный закон РФ от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Федеральный закон № 294-ФЗ). 
Новый закон подготовлен в соответствии с поручением Президента и Правительства РФ в рамках реализации плана мероприятий «Трансформация делового климата», мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины».
Нормативно-правовым актом предлагается урегулировать отношения, связанные с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Закон разработан в целях устранения недостатков нынешнего правового регулирования государственного и муниципального контроля.

Основные положения 

В отдельной главе Федерального закона № 248-ФЗ раскрываются принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля:
- законности и обоснованности действий и решений надзорного органа и его должностных лиц;
- стимулирования добросовестного соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований;
- соразмерности вмешательства надзорного органа и его должностных лиц в деятельность контролируемых лиц;
- охраны прав и законных интересов, уважения достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц;
- недопустимости злоупотребления правом как со стороны надзорного органа и его должностных лиц, так и со стороны граждан и организаций;
- сохранения должностными лицами надзорного органа информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну;
- открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного надзора;
- оперативности и разумности при осуществлении государственного надзора.
Новым законом устанавливается, что предметом государственного надзора является оценка соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, а также оценка исполнения предусмотренных федеральными законами решений надзорных органов, принимаемых по результатам контрольно-надзорных мероприятий. 
Статьей 16 Федерального закона № 248-ФЗ определено, что объектами государственного надзора, являются:
- деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие);
- результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования;
- здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования.

Упор на профилактику

Законом закрепляется широкий набор средств и механизмов проведения профилактической работы. К числу таких мероприятий отнесены:
- информирование; 
- обобщение правоприменительной практики;
- меры стимулирования добросовестности;
- объявление предостережения;
- осуществление консультирования; 
- самообследование;
- профилактический визит.
При этом профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия данных контролируемых лиц либо по их инициативе.
Новым законом закреплено понятие меры стимулирования добросовестности. Это нематериальное поощрение тех, кто добросовестно соблюдает обязательные требования. Для этого будет определен порядок оценки добросовестности, виды мер ее стимулирования.
Самообследование определено как самостоятельная автоматизированная оценка соблюдения обязательных требований. Если по итогам самообследования компания или ИП получит высокую оценку, то сможет принять декларацию соблюдения указанных требований.
Профилактический визит — беседа по месту деятельности компании или ИП. Даже если в ходе визита выявят нарушения, это не будет основанием выдать компании предписание устранить их.
Федеральным законом № 248-ФЗ определяется возможность объявления предостережения при наличии сведений о готовящихся нарушениях, о признаках возможных нарушений либо о непосредственных нарушениях обязательных требований. Такая профилактическая мера, заменяющая проведение внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, применяется лишь в отношении негрубых нарушений и дает контролируемому лицу возможность оперативно исправить их и избежать возможных неблагоприятных последствий.

Новые участники надзора

В Федеральном законе № 248-ФЗ появились новые участники государственного надзора. Так, в главе 7 нового закона представлены следующие участники: контролируемые лица; свидетель; эксперт; экспертная организация; специалист.
В сравнении с Федеральным законом № 294-ФЗ добавились свидетель и специалист. В качестве свидетеля на добровольной основе может выступать лицо, которому могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, имеющих значение для принятия решения при проведении надзорного мероприятия. Специалист же может быть привлечен надзорным органом при осуществлении государственного надзора для оказания содействия, в том числе при применении технических средств.

Ограничения по проверкам 

Федеральным законом № 248-ФЗ предусматривается детальная процедура проведения контрольно-надзорных мероприятий, направленных на оценку соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований, а также исполнение предписаний и иных решений контрольно-надзорных органов (должностных лиц) по результатам такой оценки.
Регулирование контрольно-надзорной деятельности основано на подходе, согласно которому цели государственного контроля (надзора), муниципального контроля должны достигаться преимущественно при помощи более мягких и менее затратных методов, не предполагающих непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом. Новый закон предполагает отказ от использования проверок как основного инструмента контроля, перенос акцентов на иные контрольно-надзорные мероприятия.
Федеральным законом № 248-ФЗ предусматривается ряд формальных ограничений на использование выездных проверок и иных контрольно-надзорных мероприятий. Так, плановые контрольно-надзорные мероприятия не проводятся в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска причинения вреда (ущерба).
К числу иных важнейших ограничений следует отнести положение, что выездная проверка проводится в случаях, если не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в находящихся в распоряжении контрольно-надзорного органа или запрашиваемых документах и объяснениях контролируемого лица, оценить соответствие деятельности и действий (бездействия) контролируемого лица и (или) используемых им объектов контроля обязательным требованиям без выезда на место и совершения необходимых контрольно-надзорных действий, предусмотренных в рамках иных видов контрольно-надзорных мероприятий.

Контрольно-надзорное производство

Законом вводится понятие контрольно-надзорного производства, в рамках которого действия инспектора и других участников должны иметь процессуальное обоснование и совершаться в определенных законом процессуальных формах. Установлено, что контрольно-надзорные мероприятия могут проводиться только после открытия контрольно-надзорного производства.
Контрольно-надзорное производство может включать не более двух внеплановых контрольно-надзорных мероприятий по одному поводу в отношении одного контролируемого лица. Это исключает случаи осуществления неограниченного по продолжительности и количеству мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении одного лица.
Законом предусматривается исчерпывающий перечень оснований и поводов открытия контрольно-надзорного производства. При этом установлена необходимость проведения оценки достоверности информации о фактах причинения или угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также о нарушениях обязательных требований, которая может являться поводом для открытия контрольно-надзорного производства. 

Новые виды надзорных мероприятий

К имеющимся надзорным мероприятиям, закрепленным в Федеральном законе № 294-ФЗ, добавляются новые виды, такие как:
- мониторинговая закупка;
- выборочный контроль;
- инспекционный визит и выездное обследование.
В отличие от существующей контрольной закупки мониторинговая будет проводиться с целью последующего направления продукции, товаров, результатов выполненных работ и оказанных услуг на испытание, экспертизу, а также проведения исследования на предмет их соответствия обязательным требованиям к безопасности и качеству.
Выборочный контроль планируется проводить посредством отбора проб образцов продукции по месту их хранения и реализации контролируемыми лицами для подтверждения их соответствия обязательным требованиям к безопасности и качеству.
Инспекционный визит проводится путем взаимодействия на объекте надзора с конкретным контролируемым лицом (владельцем, пользователем) без предварительного его уведомления. При этом последние обязаны обеспечить беспрепятственный доступ инспектора в здания, сооружения, помещения.
В рамках выездного обследования проводится визуальная оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований по месту нахождения общедоступного объекта надзора без взаимодействия с контролируемым лицом и его информирования.
Все виды надзорных мероприятий отличаются набором допустимых контрольно-надзорных действий: осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент. Это обеспечит бизнесу дополнительные гарантии того, что инспекторы не смогут действовать произвольно.

Развитие риск-ориентированного подхода

Необходимо также отметить, что Федеральным законом № 248-ФЗ закреплено значительно более широкое применение риск-ориентированного подхода при проведении контрольно-надзорных мероприятий.
Выбор профилактических и контрольных мероприятий, их содержание, объем, интенсивность и другие параметры зависят от оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, если контролируемое лицо нарушит обязательные требования. Соответственно, чем выше такой риск, тем чаще и тщательнее будут проверять.
В новом законе содержится прямой запрет на оценку результативности и эффективности деятельности контрольного (надзорного) органа в зависимости от количества: проведенных контрольных мероприятий; выявленных нарушений; лиц, привлеченных к ответственности; и т.д.
Это должно способствовать избавлению от так называемой «палочной системы».

Цифровые технологии 

Важным новшеством являются положения об использовании информационных технологий при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Речь идет о переходе государственного контроля на цифровую платформу.
Контрольно-надзорные органы будут составлять документы в электронной форме и заверять их усиленной квалифицированной электронной подписью. Сообщать компаниям и ИП о своих действиях и решениях органы смогут, например, через Единый портал госуслуг.
Все действия контролирующих органов по проведению контрольно-надзорных мероприятий будут отражаться в информационной системе. Для этого будут созданы ресурсы:
- Единый реестр видов государственного и муниципального контроля (надзора);
- Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий;
- Информационная система досудебного обжалования;
- Реестр заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований;
- Информационные системы контрольных (надзорных) органов.
Благодаря этому лица, в отношении которых проводятся проверки, смогут отследить правомерность их проведения, а также получить оперативный доступ ко всем необходимым документам и сведениям. 

Защита прав граждан и организаций

Специальная глава нового закона посвящена обеспечению гарантий и защите прав контролируемых лиц. 
Установлены права граждан и организаций, их представителей при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Урегулирован порядок возмещения вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Предусматриваются меры, направленные на реализацию гражданами и организациями права на досудебное обжалование действий (бездействия) и решений должностных лиц контрольно-надзорных органов при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Важной гарантией соблюдения прав граждан и организаций является возможность признания результатов контрольно-надзорных мероприятий недействительными в случае грубых нарушений требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, перечень которых зафиксирован в законе. При этом после признания недействительными результатов контрольно-надзорного мероприятия повторное внеплановое контрольно-надзорное мероприятие в отношении данного контролируемого лица может быть проведено только по согласованию с прокуратурой, вне зависимости от вида контрольно-надзорного мероприятия и основания для его проведения. 

Особенности проведения проверок в 2021 г.

Закон вступает в силу с 01.07.2021 г. 
В первой половине 2021 г. мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований закона будут проводиться по утвержденной ранее программе профилактики на 2021 г. 
В период с 01.07.2021 г. по 31.12.2021 г. профилактические мероприятия будут проводиться по правилам Федерального закона № 248-ФЗ без утверждения программы профилактики.
Плановые проверки, проведение которых было запланировано на 2021 г., будут проводиться по плану, утвержденному в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ. Организация, проведение и оформление результатов проверок, не завершенных на 01.07.2021 г., будут осуществляться по правилам, действовавшим на дату начала этих проверок.

Заключение

Анализ Федерального закона № 248-ФЗ позволяет сделать выводы, что его положения:
- помогут более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, концентрируя их на наиболее проблемных участках, соотнося поводы для проведения надзорных мероприятий;
- будут стимулировать добросовестное поведение контролируемых лиц;
- позволят уменьшить непосредственное взаимодействие контролируемых лиц и надзорных органов, повысить оперативность обмена информацией;
- позволят повысить эффективность и оперативность работы надзорных органов;
- снизят объем документооборота надзорных органов;
- предоставят надзорным органам дополнительные инструменты для оценки соблюдения обязательных требований;
- повысят эффективность надзорной деятельности в смежных видах контроля;
- будут способствовать повышению законности, прозрачности и эффективности надзорной деятельности, снижению количества споров при осуществлении контроля.