Государственный инспектор труда будет там, где этого требуют риски

О том, как будет происходить модернизация надзора и как это отразится на работодателях и  их работниках, рассказал Олег Вячеславович Украинский —  заместитель начальника Управления планирования, взаимодействия с  регионами и контроля Роструда.

- Олег Вячеславович, чем обусловлено появление новой Концепции?
- Соблюдение трудовых прав в России напрямую связано с эффективностью государственного надзора. Это и исторически так сложилось, и обусловлено природой человека. Права соблюдаются там, где есть эффективный надзор, профилактика и санкции. Поэтому в системе взаимодействия работника и работодателя очень важную роль играет Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) и ее территориальные органы.
Наша организационная модель полностью соответствует международным стандартам. Несмотря на то, что по показателям эффективности Роструд стабильно входит в число ведущих надзорных органов, в последнее время мы видим сигналы о том, что необходима серьезная модернизация надзорной деятельности. Приведу некоторые примеры. За 2010-2014 гг. количество выявленных нарушений трудового законодательства остается на высоком уровне. За год выявляется более 600 тыс. нарушений трудового законодательства. Не уменьшается и доля проверок, при которых выявляются нарушения трудового законодательства; 76 % проверяемых инспекторами предприятий оказываются нарушителями трудового законодательства. Более того, наблюдается стремительный рост потребностей граждан в защите их трудовых прав. Каждый год наблюдается значительный рост обращений и жалоб со стороны работников предприятий и организаций. При этом есть признаки существования латентных нарушений, то есть тех, которые скрываются как работодателями, так и работниками. Увеличилось и количество обращений работодателей в Роструд за консультационной и методической помощью. О чем это говорит? О том, что механизм, который бы действительно мотивировал работников и работодателей повышать уровень культуры труда, недостаточно развит. А с другой стороны, нет эффективных инструментов для профилактической работы. Действительно, надзор выявляет нарушения, но это не становится для других участников трудового рынка поводом для улучшений. И следующие проверки снова выявляют нарушения трудовых прав. Но у нас цель другая; не выявлять нарушения, а создать условия, когда они не допускаются ни работодателем, ни работником. 
Для решения проблемы в такой постановке и появилось распоряжение, подписанное Дмитрием Анатольевичем Медведевым.

Принципиальной особенностью нашей системы станет реализация в ее составе подсистем процессного сопровождения проверочных мероприятий и интеллектуального риск-ориентированного планирования контрольно-надзорных мероприятий. Это позволит, с одной стороны, исключить субъективный фактор при принятии подобных решений, а с другой стороны, инспектор пойдет туда, где существуют высокие риски и где его присутствие действительно необходимо.

- Каков круг проблем, которые должны быть решены за счет реализации Концепции?
- Для достижения целевых ориентиров, установленных Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», требуются инновационные подходы. Без них повышения уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг до 90 % к 2018 году, как того требует указанное Постановление, добиться крайне сложно.
Так, сегодня — это отсутствие определенности, прозрачности, открытости надзора. Второе — низкая мотивация работодателей к соблюдению требований трудового законодательства. Третье — отсутствие простых и понятных работодателю инструментов профилактики нарушений трудового законодательства. И четвертое — это низкий охват надзорно-контрольными мероприятиями предприятий и организаций. Последнее во многом связано с увеличением числа хозяйствующих субъектов и со снижением штатной численности инспекций. Нельзя не учитывать и географические особенности России. В некоторых регионах у государственных инспекций труда возникают проблемы транспортной доступности при проведении выездных проверок.

- О каких инновациях идет речь?
- Речь идет о развитии, дополнении и актуализации форм и методов взаимодействия Роструда с работодателями и работниками, общественными объединениями, органами государственной власти и местного самоуправления. До сих пор у нас активно эксплуатировалась «модель санкций», направленная на выявление нарушений и неотвратимости наказания. Без этого нельзя. Другое дело, что самостоятельно этот механизм не эффективен. Хотя бы потому, что он работает, когда нарушение уже произошло. Это приемлемо при формальных нарушениях — выявили и наказали. А если нарушения приводят к социальной незащищенности, снижению социальных гарантий, травмам, инвалидности или к смерти работника? Система недостаточно эффективна.
Поэтому Роструд настроен на переход к «модели соответствия». В ее основе лежат упреждающие действия, ориентированные на профилактику и предупреждение нарушений и происшествий. Тем самым смещаются акценты деятельности инспекторов. Перед ними возникают задачи содействия улучшениям условий труда, информационной обеспеченности работников и работодателей, развития «культуры профилактики» в организациях. Внедрение инновационных принципов и методов работы в деятельность Роструда будет обеспечено путем формирования новой модели обеспечения соблюдения трудового законодательства — «Открытой инспекции труда».

- Какие мероприятия необходимо реализовать для перехода к новой Концепции?
- В первую очередь необходимо обеспечить определенность, прозрачность, открытость государственного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Условно говоря, есть три версии понимания каждой нормы права — инспектора, работодателя и работника. Должна быть сформирована пропагандистская система, направленная на продвижение внутреннего контроля соблюдения работодателями требований трудового законодательства. Немаловажным является такой аспект, как создание механизмов мотивации для соблюдения работодателями трудового законодательства, в том числе улучшения условий труда. 
В надзорно-контрольной деятельности Роструда более широкое применение должны найти риск-ориентированные подходы. Они бы позволили снять излишнюю административную нагрузку с предприятий. 
Предстоит осуществить очень много мероприятий, чтобы взаимодействие государственных инспекций труда в субъектах РФ с работниками и работодателями перешло на совершенно новый уровень, основанный на принципах открытости деятельности инспекций и организации «обратной связи» с подконтрольными субъектами. В обеспечение соблюдения требований трудового законодательства должны быть вовлечены все: и работодатели, и сами работники.

- Что это значит для работодателей?
- Для того чтобы облегчить жизнь работодателей, нам необходимо провести инвентаризацию и систематизацию актов трудового законодательства, на основе этого сформировать перечень актуальных требований трудового законодательства в простой и понятной форме и обеспечить к ним доступ со стороны работников и работодателей. 
В рамках реализации Концепции нами планируется создать такую систему, которая бы мотивировала работодателей к созданию условий труда лучше, чем этого требует действующее законодательство. Кроме того, разрабатывается комплекс мер, направленных на нефинансовое стимулирование работодателей, мер, которые обеспечат повышение значимости предприятия в глазах общественности.
Роструд занимается разработкой методологического и методического инструментария, который помог бы работодателю в обеспечении внутреннего контроля или аудита.

Риск-ориентированные подходы к организации государственного контроля и надзора подразумевают оптимизацию плановых мероприятий. На данный момент в практике планирования и проведения контрольно-надзорных мероприятий не находит применения принцип учета вероятности нанесения вреда жизни, здоровью граждан, имуществу в результате нарушений трудового законодательства. Риск-ориентированные подходы позволят сконцентрироваться инспекторскому составу на наиболее значимых, потенциально опасных направлениях.

- Что будет сделано для работников?
- Для работников предполагается создать Интернет-сервисы, которые обеспечат возможность без посещения ими непосредственно государственной инспекции получить все необходимые информационные услуги. Можно задать вопрос должностному лицу федеральной инспекции труда, удаленно выбрать время и записаться на прием к должностному лицу государственной инспекции труда, ознакомиться с правами и обязанностями работника, работодателя. В настоящее время запущен ресурс «Онлайнинспекция.рф» для оперативного рассмотрения обращений граждан в течение трех дней, несмотря на то что законодательством установлены более длительные сроки. Кроме того, работник получит доступ к накопленной базе знаний по актуальным вопросам в сфере трудовых правоотношений, получит информацию о рейтингах работодателей. Но даже при переходе на взаимодействие в электронном виде с использованием удобных Интернет-сервисов невозможно полностью отказаться от традиционного, очного способа взаимодействия с работниками и работодателями. Это связано со спецификой сферы деятельности федеральной инспекции труда. При этом важно, с одной стороны, учесть индивидуальность обратившегося лица, а с другой стороны, определить стандарты работы с обращениями и единые требования комфортности и доступности, вплоть до использования единых типовых проектных решений переоборудования и перепланировки помещений государственных инспекций труда в субъектах РФ.

- То есть инспекторам придется меняться?
- И здесь большое поле для деятельности. Требуется серьезно повысить уровень профессиональной подготовки государственных инспекторов труда,  в том числе через систему высшего профессионального образования. Предполагается переход к целевой подготовке специалистов государственных инспекций труда в рамках профессии «государственный инспектор труда» по специальностям «государственный инспектор труда по правовым вопросам» и «государственный инспектор труда по вопросам охраны труда». Профессия «государственный инспектор труда» должна существовать не только на бумаге, а быть конкурентоспособной.
В рамках внедрения современных инструментов управления федеральной инспекцией труда и ее взаимодействия с работниками и работодателями будет внедрена трехуровневая система ключевых показателей эффективности (далее КПЭ) деятельности федеральной инспекции труда. Трехуровневая потому, что объединяет цепочку «Роструд — территориальные органы Роструда — государственные инспекторы труда». Для этого разработана соответствующая методика оценки деятельности инспекции и инспекторов, методология установления индивидуальных целевых ориентиров деятельности, а  в будущем внедрен порядок принятия управленческих решений по результатам проведения оценки эффективности деятельности федеральной инспекции труда на основе КПЭ. Результаты достижения показателей эффективности и индивидуальных рейтингов увязаны со стимулированием государственных инспекций труда и государственных инспекторов труда.
В качестве мотивационных ресурсов в дальнейшем будут использованы методы материального и нематериального стимулирования. Речь идет об использовании смешанной системы заработной платы, особого порядка оплаты труда, регулировании его в зависимости от качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и т.д. К формам нематериальной мотивации относятся профессиональное развитие инспектора, наличие перспективы карьерного роста, обеспечение привлекательным социальным пакетом, применение мер психологического поощрения и т.п.

- Сегодня очень многие говорят о риск-ориентированных подходах, или РОП. Если работодатель снизил риски возникновения каких-либо внештатных ситуаций до приемлемого минимума, то он что-то должен получить взамен, хотя бы иммунитет от проверок. Как видятся РОП в Роструде?
- Риск-ориентированные подходы к организации государственного контроля и надзора подразумевают оптимизацию плановых мероприятий. На данный момент в практике планирования и проведения контрольно-надзорных мероприятий не находит применения принцип учета вероятности нанесения вреда жизни, здоровью граждан, имуществу в результате нарушений трудового законодательства. Потенциальный ущерб никак не соотносится с ресурсоемкостью надзорно-контрольной деятельности в сфере труда. Риск-ориентированные подходы позволят сконцентрироваться инспекторскому составу на наиболее значимых, потенциально опасных направлениях. И, как следствие, это приведет к оптимизации расходов на функционирование Роструда и территориальных инспекций.

Для того чтобы облегчить жизнь работодателей, нам необходимо провести инвентаризацию и систематизацию актов трудового законодательства, на основе этого сформировать перечень актуальных требований трудового законодательства в простой и понятной форме и обеспечить к ним доступ со стороны работников и работодателей.

- В настоящее время в рамках развития РОП разрабатываются методики оценки риска. Какие факторы при этом учитываются?
- Специфика сферы труда заключается в том, что она охватывает более широкий круг вопросов, чем, к примеру, экологическая или промышленная безопасность. Пока могу предварительно сказать, что риски причинения вреда в сфере надзора за соблюдением трудового законодательства могут быть классифицированы в зависимости от причинения вреда жизни и здоровью работника, причинения вреда третьим лицам, причинения экономического вреда государству и работникам. В последнем случае примером может быть нелегальная трудовая деятельность, нарушение требований трудового законодательства в части заключения трудовых договоров, серые зарплаты и прочее. Федеральной инспекцией труда будут разрабатываться и реализовываться меры для каждой категории риска.
Эта деятельность строится на анализе информации о соблюдении трудового законодательства, применяемых мерах по предотвращению нарушений трудового законодательства, обмене информацией между структурными подразделениями федеральной инспекцией труда, статистике. В зависимости от категории риска будут определены типовые схемы проверок, а также будут вноситься соответствующие корректировки в планы проверочной деятельности федеральной инспекции труда в зависимости от изменения внешних и внутренних факторов.

- Каково техническое воплощение Концепции?
- В первую очередь необходимо задействовать информационные инструменты. Новая модель обеспечения соблюдения трудового законодательства представляется в выше упомянутой «Открытой инспекции труда». Этот сервис основан на взаимном эффективном сотрудничестве государства в лице Рос­труда, работодателя и работника, региональных властей, внебюджетных фондов, органанов местного самоуправления, объединений профсоюзов. Развивается такой инструмент, как «Электронный инспектор», который позволил бы обеспечить активное включение работодателя и работника в решение задачи обеспечения соблюдения трудового законодательства.

- Что уже умеет «Электронный инспектор»?
- Работодателю в связи с большим объемом правовых актов в сфере труда приходится содержать штат юристов и специалистов в области управления персонала и безопасности. Но несмотря на это, при проверках выявляются многочисленные нарушения, и, соответственно, на организации накладываются штрафные санкции. То есть организация несет значительные издержки из-за неопределенности трактовки тех или иных институтов трудового права. Например, это касается таких вопросов, как оформление и расторжение трудовых отношений, установление различных доплат, обеспечение средствами индивидуальной защиты, прохождение медосмотров. Чтобы снизить количество таких нарушений, с 2014 года этот интерактивный сервис запущен в пилотном режиме с возможностью самопроверки организаций по 10 вопросам, по которым, по результатам наших проверок и рассмотрению обращений от работников, выявляется наибольшее количество нарушений. «Электронный инспектор» позволяет работодателю самостоятельно осуществлять проверку соответствия своей системы управления отдельным требованиям трудового законодательства. Результаты такой самопроверки выдаются в виде заключения об отсутствии или наличии нарушений в организации по тематике проверяемых трудовых отношений. Для устранения выявленных нарушений «Электронный инспектор» предоставляет инструменты в виде инструкции к действию, шаблонов и образцов документов.
В 2015 году планируется дополнительно внедрить не менее 60 тематических проверочных листов. В перспективе предполагается работодателям, прошедшим электронную проверку и получившим документальное подтверждение ее результатов, предоставлять определенные преференции. Сервис уже пользуется серьезным спросом, его посещаемость составляет около 6000 посетителей в сутки, около 2 млн человек уже получили решение по своей проблеме.
«Электронный инспектор» рассматривается как составная часть единой автоматизированной системы управления контрольно-надзорной деятельностью в сфере трудовых отношений или АСУ КНД. Ее внедрение поможет решить целый комплекс задач, начиная с единой базы первичных данных, включая информацию наших коллег из других ведомств, создания базы знаний, оптимизации статистической отчетности. Еще один важный момент — это отслеживание рейтингов и показателей как работодателей, так и государственных инспекций труда и инспекторов. Предполагается создание ситуационного центра руководителя Роструда и личных кабинетов сотрудников Роструда, а также автоматизация деятельности государственного инспектора труда и встроенных в систему средств интеллектуальной поддержки его работы.
Принципиальной особенностью нашей системы станет реализация в ее составе подсистем процессного сопровождения проверочных мероприятий и интеллектуального риск-ориентированного планирования контрольно-надзорных мероприятий. Поясню, как это будет работать. В распоряжении инспектора будет находиться мобильное рабочее место — планшет, где с определенной периодичностью поступает оперативная информация о происшествиях в регионе, о нарушениях у работодателя, в том числе информация от других надзорных ведомств. С учетом этой информации инспектором будут корректироваться надзорно-контрольные мероприятия в отношении проверяемой организации. Это позволит, с одной стороны, исключить субъективный фактор при принятии подобных решений, а с другой стороны, инспектор пойдет туда, где существуют высокие риски и где его присутствие действительно необходимо.

- Каковы ожидаемые результаты Концепции?
- Концепция призвана обеспечить к 2020 году создание условий для снижения случаев нарушения трудового законодательства, повышения эффективности государственного контроля (надзора) над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, улучшения условий труда работников и формирования экономической заинтересованности работодателей в соблюдении трудового законодательства. Это, в свою очередь, является основой для развития предпринимательства, снятия административных барьеров, улучшения инвестиционного климата, привлечения капитала, модернизации средств производства, повышения уровня экономического развития и улучшения качества жизни населения.