Государственная политика в области промышленной безопасности

Напомним, что законодательные изменения в области промышленной безопасности определены в Федеральноых законах от 4-го марта 2013 года № 22-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 ст. 333.33 части второй Налогового кодекса РФ», который вступил в силу с 1-го января 2014 года и от 2-го июля 2013 года № 186-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных правонарушениях».

Новации в области промышленной безопасности

В соответствии с законодательными новеллами все опасные производственные объекты разделены на четыре класса опасности. Для внедрения новой системы регулирования потребовалась их перерегистрация. На апрель текущего года порядка 90 % всех ОПО перерегистрировано. Из 293 тысяч находившихся в ведении Ростехнадзора объектов под надзором Службы осталось около 203 тысяч объектов. Из-под надзора выведены те объекты, которые реализовали альтернативные формы регулирования: объекты электронадзора, объекты добычи общераспространенных полезных ископаемых, объекты с незначительным количеством опасных веществ. Отметим, что ОПО IV класса опасности хотя и выведены из-под плановых проверок, но хозяйствующие лица обязаны представлять в Ростехнадзор сведения об осуществлении производственного контроля (в электронной форме) и иметь полис обязательного страхования гражданской ответственности.

По оценкам около 40 000 ОПО не прошли перерегистрацию. Их собственникам необходимо иметь в виду, что даже в случае если эти объекты относятся к IV классу опасности или по каким-то причинам утратили признаки ОПО, Ростехнадзор будет осуществлять в их отношении надзор в полном объеме и в той же периодичности, как было установлено ранее. Более того, ими могут заинтересоваться правоохранительные органы. Без регистрации невозможно застраховать ответственность по их эксплуатации и все риски существования в таком неопределенном правовом поле с неперерегистрированными объектами ложатся на их собственников.

В связи с ратификацией Конвенции Международной организации труда о предотвращении крупных промышленных аварий (Конвенции № 174) несколько изменились основания для разработки декларации промышленной безопасности. Собственно круг тех объектов, которые должны декларироваться, не сильно изменился. Теперь объекты, в отношении которых должна быть разработана декларация промышленной безопасности, делятся на I и II класс опасности. В их отношении появилось и новое требование. Организации, эксплуатирующие ОПО I или II класса опасности, обязаны создать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование.

Для объектов ведения горных работ первого и второго класса  должны создаваться вспомогательные горноспасательные команды — внештатные аварийно-спасательные формирования, созданные организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы, — из числа работников таких организаций.

Еще одной принципиальной новацией стало обоснование безопасности опасного производственного объекта. Это документ, содержащий сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации ОПО, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта. Проектировщики строящегося или реконструированного ОПО могут заложить индивидуальные требования к его эксплуатации.

С 1-го января Ростехнадзор утратил функции по выдаче разрешений на применение технических устройств на ОПО. Если техническое устройство подпадает под требования, установленные техническими регламентами, оно должно пройти соответствующую сертификацию.

Серьезные изменения коснулись экспертизы промышленной безопасности. Изменилось определение правового статуса экспертов в области экспертизы промышленной безопасности. Заключения экспертизы промышленной безопасности уже не утверждаются Ростехнадзором, а регистрируются в уведомительном порядке. В законе появились требования, направленные на обеспечение независимости экспертной организации от заказчика. Определяются зоны ответственности руководителя и организации, осуществляющей экспертизу промышленной безопасности. Введены новые статьи в  КоАП и УК, касающиеся ответственности по выдаче заведомо ложных заключений экспертизы промбезопасности.

За рамками 116-ФЗ

Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 408-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах» и признании утратившим силу подпункта 3.6 пункта 3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» урегулированы некоторые вопросы, связанные с надзором в области горных работ. В частности, регламентирован порядок подготовки и согласования планов и схем развития горных работ, а также оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода. В законе содержатся нормы, направленные на обеспечение безопасности бесхозяйных горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений. В закон также включены положения, в соответствии с которыми владелец лицензии на пользование недрами несет полную ответственность за скважины, горные выработки и иные подземные сооружения, которые находятся в границах горного отвода, в том числе и сделанные теми, кто работал до него.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 445-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам обеспечения безопасности гидротехнических сооружений» определены механизм обеспечения безопасности бесхозяйных ГТС, порядок проведения технического расследования причин аварии ГТС, установлены требования к их консервации и ликвидации.

Федеральный закон от 12 марта 2014 года № 31-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части обеспечения безопасности магистральных трубопроводов» дополнил КоАП РФ статьей об ответственности за нарушение запретов либо несоблюдение порядка выполнения работ в охранных зонах магистральных трубопроводов, сделанные не эксплуатирующей организацией, а сторонними.

Приняты постановления Правительства, регламентирующие деятельность надзорных органов и поднадзорных организаций в новой правовой реальности.

Наибольшие изменения связаны с Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2013 года № 526 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ». Речь идет об изменениях в области производственного контроля, состава сведений, которые представляются в Ростехнадзор, и требований к содержаниям Положения о производственном контроле.

Революционным документом стали «Требования к документационному обеспечению систем управления промышленной безопасностью», установленные Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2013 года № 536. Законом определены требования к тому, что должна делать система управления промышленной безопасностью, а в Постановлении — в каких документах все это должно быть отражено. По сути это контрольные точки, которые будет проверять инспектор Ростехнадзора при осуществлении надзорных мероприятий.

Перспективы развития законодательства

В 2013 году научно-техническим советом Ростехнадзора совместно с органами исполнительной власти был определен перечень из 21 нормативно-правового акта, требующих первоочередной разработки. Все эти документы утверждены. Несколько документов планируется к разработке в 2014 году.

В ходе реализации новых норм по обоснованию безопасности ОПО выявилась необходимость не только обязательных требований, но и некоторых рекомендаций, методических указаний, которые могли бы применяться экспертными и эксплуатирующими организациями. В частности, уже появилась методика оценки рисков в нефтепереработке. В настоящее время продолжается работа над другими методическими документами.

Законодательно не решен вопрос о методах ежегодного контроля над выполнением требований по осуществлению обязательного страхования владельцами ОПО III и IV классов опасности, а также лифтов, подъемных платформ для инвалидов, эскалаторов. В связи с этим разрабатываются предложения для создания правовых оснований для автоматической фиксации факта отсутствия договора обязательного страхования у владельца опасного объекта и подготовки соответствующего уведомления об этом (штрафа) в адрес нарушителя. 

В 2014 году поставлена задача по разработке концепции системы «Создание системы прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на ОПО». Основа статических показателей уже заложена по классам опасности, но ее надо дополнить динамическими показателями, связанными с состоянием конкретных объектов. Ростехнадзор продолжит непрерывную корректировку требований безопасности с учетом развития технологий, выводов по итогам расследования аварий на ОПО и анализа правоприменительной практики. Уже в этом году, исходя из обращений бизнес-сообщества, обсуждается необходимость корректировки норм и правил по нефтяной и газовой промышленности. Большое внимание будет уделено развитию инструментария дистанционного контроля.

Руководитель Ростехнадзора А.В. Алешин поставил вопрос по повышению качества экспертизы промбезопасности в сфере подтверждения квалификации экспертов. В настоящее время вопрос находится на стадии активного обсуждения и проработки.

По смежному с промбезопасностью законодательству необходимо в сфере ГТС дифференцировать надзор, как это сделано в области промбезопасности, определиться с нашими полномочиями в сфере теплоснабжения. Перед нами поставлена задача общественным советом: в связи с тем, что ответственное ведомство никак не может навести порядок в области СРО в строительстве и смежных отраслях, мы должны продумать виды контроля над ними сами.