Гармонизация и парадоксы нормативной базы по пожарной безопасности

Существует мнение, что большое значение имеют конструктивные решения по противопожарной защите, т.е. многое зависит от степени огнестойкости здания. Это мнение не бесспорно, поскольку по статистике в год происходит до 50 тыс. пожаров в зданиях I – II степени огнестойкости, на которых погибает почти 3 тыс. чел., что может свидетельствовать о значимом влиянии на число пожаров нормативных требований по предотвращению пожаров, а также зависимости гибели людей при пожарах от масштабов внедрения систем активной противопожарной защиты.
С вступлением в силу с 01.05.2009г. ФЗ №123 от 22.07.2008г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (ФЗ №123) действуют также 13 сводов правил и 150 стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований ФЗ №123 (Перечень утвержден приказом Ростехрегулирования от 30.04.2009г. № 1573). Таким образом, в настоящее время нормативная база в области пожарной безопасности насчитывает менее 200 документов, хотя иные нормативные документы (НД) федеральных органов исполнительной власти, согласно ч.1 ст.151 ФЗ №123, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям ФЗ №123, и с учетом заключительных положений ч.1 ст.42 ФЗ №384.
Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010г. № 1047-р утвержден Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Перечень содержит 8 ГОСТ и 83 СНиП, из которых исключены около 500 противопожарных требований во избежание их дублирования и противоречия с НД (СП и НС) по пожарной безопасности. Фактически это означает, что такие СП и НС, как не вошедшие в названный Перечень, применяются на добровольной основе, и отступления от их требований не должны являться основанием для разработки Специальных технических условий (СТУ) согласно ч.8 ст.6 ФЗ №384.
НД по пожарной безопасности (согласно ст.1 абз. 15 ФЗ №69 в редакции ФЗ №247 от 09.11.2009 г.) – это национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих ТР нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. На практике это означает, что иные НД, не являющиеся СП или НС, следует считать документами, подлежащими исполнению для объектов, запроектированных и построенных до вступления в силу ФЗ №123 (см. ч.4 ст.4), и только в части, не противоречащей ФЗ №123 (см. ч.1 ст.151). Для проектируемых объектов после вступления в силу ФЗ №123 такие требования могут применяться на добровольной основе, и при имеющихся расхождениях в содержании требований ПБ различных НД приоритет остается за СП и НС. В любом случае их несоблюдение не должно нести никаких правовых последствий в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996г. № 763 и не служит основанием применения санкций за невыполнение содержащихся в них требований.
С учетом вышеизложенного в п.п.1.1 и 1.2 к категории парадоксов в системе нормирования можно отнести:
- неизменность в нормах противопожарных требований из документов 30-40-летней давности (например, СНиП II-97-76, СНиП II-89-80*, СНиП 2.04.02-84* и др.) при высоких темпах разработки, производства и внедрения в НД современных технологий предупреждения и тушения пожаров;
- несоответствия или разночтения законодательных актов и нормативных документов, принимаемых в течение короткого временного интервала (1-2 года), например, ФЗ №123 и ФЗ №384, СП 1.13130.2009 и СНиП 31-06-2009 и др.;
- противоречия между декларированием внедрения гибкой системы нормирования и введением в документы обязательного применения множества фиксированных физически измеряемых величин (например, в ФЗ №384 нет ни одного подобного показателя, а в ФЗ №123 таких нормативных требований, как уже отмечалось выше, более 200, причем таблицы, а их 30, приняты по одной за один показатель);
- расширение области применения расчетных методов, особенно в отношении безопасности людей (например, ч.3 и ч.4 ст.53, ч.3 ст.55, ч.1 ст.55, ч.1 ст.83 ФЗ №123, п. 4.1.5 СП 1.13130.2009). Вместе с тем одновременно предусмотрено исключение учета наиболее эффективных способов защиты людей при эвакуации  (средства пожаротушения и противодымная вентиляция, возможно, по причине несовершенства методик расчетов и недостаточной надежности таких систем в реальных условиях) при расчетах параметров эвакуационных путей (в частности, п. 4.1.3 СП 1.13130.2009), что, безусловно, предопределяет завышение параметров путей  эвакуации и ограничивает выбор архитектурно-планировочных решений;
- создание на определенный период времени нормативного правового вакуума, когда применявшиеся  ранее требования НД из-за вступления в силу технических регламентов не включаются в перечень подлежащих обязательному применению (например, с принятием распоряжения Правительства РФ от 21.06.2010 г. № 1047-р из нормативного поля «выпали» противопожарные требования по генеральным планам (СНиП 2.07.01-89*, СНиП II-97-76, СНиП II-89-80), многофункциональным зданиям и комплексам (СНиП 31-06-2009), безопасности МГН (СНиП 35-01-2001)). Соответствующие противопожарные требования в действующих СП пока практически отсутствуют или отражены явно недостаточно;
- отсутствие в НД определений для некоторых основополагающих юридических понятий (например, в ФЗ и НД нет формулировки, что означают понятия «добровольное применение» и «недостаточность требований к безопасности», т.е. кто это определяет, для кого оно предназначено, означает ли это, что отступление от соответствующих требований требует обоснования, например, в СТУ с компенсирующими мероприятиями и т.д.; значимость такого понятия вытекает из ч.6 ст.15 ФЗ №384, согласно которой соответствие проектных решений требованиям безопасности должны быть обоснованы ссылками на требования стандартов и СП как обязательного, так и добровольного применения).
Перечисленные парадоксы системы нормирования оказывают существенное влияние на эффективность проектирования и капитального строительства (реконструкции) объектов, обеспечение надлежащих технико-экономических показателей. 
ФЗ №384 (ч.6 ст.3) устанавливает минимально необходимые требования (отвечает положениям ч.1 и ч.2 ст.7 ФЗ №184) для всех этапов жизненного цикла объекта (ч.2 ст.3), а иными техническими регламентами могут устанавливаться дополнительные требования безопасности. Тем самым определен приоритет ФЗ №384 по отношению к другим ТР, в т.ч. ФЗ №123, который в отличие от ФЗ №384, содержит более 200 требований пожарной безопасности в виде физически измеряемых величин.
Пока в НД не сделано попыток структурировать требования, выделив минимально необходимые согласно ст.8 ФЗ №384-ФЗ и ст.6, ст.7 ФЗ №184, особенно связанные с безопасностью людей, т.е. обязательные для исполнения, и остальные требования. Так, при расчетах по оценке пожарных рисков реально встречаются ситуации, когда на объекте имеются отступления от противопожарных требований НД, однако результаты расчетов по оценке пожарных рисков отвечают нормативным значениям ст.79 и ст.93 ФЗ №123. Это может означать, что такие отступления не оказывают заметного влияния на безопасность людей и тогда относятся к положениям НД добровольного применения.

Ежегодно в России происходит пожаров:
в жилых зданиях высотой 10 этажей и более - примерно 10 тыс. 
пожаров;

• в жилых зданиях высотой 6-9 этажей – 13,5-18 тыс. 
пожаров;

• в 3-5-этажных жилых зданиях – 
20-22,5 тыс. 
пожаров;

• в 1-2-этажных жилых зданиях - почти 125 тыс. 
пожаров.

ФЗ №384 (ч.6 ст.3) устанавливает минимально необходимые требования (отвечает положениям ч.1 и ч.2 ст.7 ФЗ №184) для всех этапов жизненного цикла объекта (ч.2 ст.3), а иными техническими регламентами могут устанавливаться дополнительные требования безопасности. Тем самым определен приоритет ФЗ №384 по отношению к другим ТР, в т.ч. ФЗ №123, который, в отличие от ФЗ №384, содержит около 200 требований пожарной безопасности в виде физически измеряемых величин. Проектом изменений в ФЗ №123 предусмотрено считать утратившими силу ряд противопожарных требований, в том числе и содержащих физически измеряемые величины. Таким образом, происходит реальный процесс оптимизации требований ФЗ, когда в ФЗ №123  число таких требований минимизируется и реализовывается в соответствующих СП и НС, но остается достаточно значимым, чтобы обеспечить обязательность исполнения принципиальных требований ПБ. Данная ситуация будет неизбежно отличать ФЗ №123 от ФЗ №384, где в ст.17 приводится по существу исчерпывающий укрупненный перечень требований ПБ, которые в проектной документации (в целях обеспечения ПБ объекта) должны быть обоснованы одним из способов, указанных в ч.6 ст.15 ФЗ №384, т.е. результатами исследований, расчетами, испытаниями, моделированием, оценками рисков. Вполне очевидно, что на практике обеспечить исполнение такого требования ФЗ №384 проблематично и нереально из-за недостатка исходной информации или отсутствия соответствующих апробированных и сертифицированных методик. Представляется, что масштаб возможных проблем в связи с применением ст.15 и ст.17 ФЗ №384 ещё не оценен, однако одна из положительных его сторон - возможность достаточно широко использовать, например, расчеты, в т.ч. пожарных рисков, для обоснования отступлений от физически обозначенных параметров в ФЗ №123, а также СП и НС, в т.ч. СНиП.
Согласно п.3 ст.44 ФЗ №184 (в редакции ФЗ № 385 от 30.12.2009 г.) НД могут быть также международные стандарты, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, которые также могут быть включены в перечни, указанные в частях 1 и 7 ст.6 ФЗ №384. В этой связи можно, например, отметить некоторые нормы пожарной безопасности Республики Беларусь: НПБ 96-2004 «Здания с атриумами (пассажами). Противопожарные требования», ТКП 45-3.02-108-2008 (02250) «Высотные здания. Строительные нормы проектирования». На подобные объекты в России НД ещё не разработаны (имеется проект СП «Высотные здания. Требования пожарной безопасности»). Кроме того, можно отметить Указ Президента Республики Беларусь от 07.09.2009 г. №442, где определена возможность применения при разработке проектной документации норм Евросоюза с проведением экспертизы без адаптации к нормам,  действующим в Республике Беларусь. В РФ пока подобных примеров нет. В целом в Республике Беларусь также действует достаточно развитая система технических нормативных правовых актов (ТНПА) в области технического нормирования и стандартизации (более 60), в т.ч. по пожарной безопасности, которые во многом, но далеко не во всем, гармонизированы с системой российских НД.
Примеры существенного расхождения в требованиях НД можно расширить, что свидетельствует об отсутствии необходимых научно-технических обоснований соответствующих параметров, несовпадении профессиональных экспертных оценок, а также некоторой инерционности включения требований в новые НД из числа ранее действовавших НД или их «заимствования» из нормативных требований других государств.
Согласно ФЗ №384 уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (видимо, Минрегион РФ) не позднее 01.07.2012 года должен осуществить актуализацию СНиП (ч.5 ст.42), которые стали считаться сводами правил. С принятием распоряжения Правительства РФ от 21.06.2010г. № 1047-р из нормативного поля «выпали» противопожарные требования по генеральным планам (СНиП 2.07.01-89*, СНиП II-97-76, СНиП II-89-80), многофункциональным зданиям и комплексам (СНиП 31-06-2009), безопасности МГН (СНиП 35-01-2001). Так, одним из отличий СНиП 31-06-2009 был небольшой раздел «Многофункциональные здания» (п.п.6.14-6.19), хотя до этого имелся весьма неплохой аналог с существенно более детальными требованиями – МГСН 4.04-94*. В настоящее время упомянутый раздел не вошел в число подлежащих обязательному применению (распоряжение Правительства №1047-р), что вновь для МФК дает основания разрабатывать СТУ согласно ч.2 ст.78 ФЗ № 123, т.к. соответствующие противопожарные требования в действующих СП пока отсутствуют. Один из вариантов для проектирования – руководствоваться ст. 151 ФЗ №123 и ч.2 ст.42 ФЗ №384, т.е. пока применять при проектировании требования СНиП, в т.ч. и не вошедшие в Перечень, как требования добровольного применения и в части, не противоречащей ФЗ №123, а также СП и НС по его реализации. При этом следовало бы в нормативных документах четко сформулировать, что означает понятие «добровольное применение», т.е. кто это определяет, означает ли это, что отступление от соответствующих требований требует обоснования, например, в СТУ с компенсирующими мероприятиями и т.д. Это вытекает из ч.6 ст.15 ФЗ №384, согласно которой соответствие проектных решений требованиям безопасности должно быть обосновано ссылками на требования стандартов и СП как обязательного, так и добровольного применения.