Анализ действующего законодательста в области градостроительной деятельности

Законодательная база в области градостроительной деятельности постоянно совершенствуется. Вводятся новые правовые формы регулирования взаимоотношений субъектов хозяйственной деятельности, местных органов самоуправления, надзорных и правоохранительных органов. Полагаю, что проблемы, затронутые в этой статье, будут интересны нашим читателям и помогут в работе.

О техническом регулировании
Федеральный закон «О техническом регулировании» (№184-ФЗ), вступивший в силу 01.07.03 г., предусматривает разработку, принятие и введение в действие системы технических регламентов – принципиально новой системы нормативных правовых документов, действующих в сфере регулирования экономической деятельности. Законом установлено, что реформа технического регулирования должна быть в основном завершена к 2010 году. В отличие от ранее действовавшей системы, нормативные документы которой исчислялись тысячами и содержали как обязательные требования, так и рекомендуемые положения, в новой системе технического регулирования предусматривается:
во-первых, ограничение числа обязательных требований минимально необходимыми для обеспечения безопасности;
во-вторых, представление исчерпывающего перечня этих требований в ограниченном наборе технических регламентов;
в-третьих, принятие технических регламентов, как правило, в статусе федеральных законов. Законом ограничиваются нормотворческие возможности ведомств, которые в сфере технического регулирования теперь вправе издавать акты только рекомендательного характера. Функции государственного контроля (надзора) в области технического (нефинансового) регулирования ограничиваются контролем за соблюдением требований технических регламентов. Федеральный закон «О техническом регулировании» (№ 184-ФЗ) устанавливает, что «технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента» (статья 7, п.З). Продукция (в т.ч. здания, строения, сооружения), процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации являются объектами технического регулирования (статья 2, определение понятия «технический регламент»). В соответствии с целями принятия технических регламентов, определяемыми статьей 6 («защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды,... предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей»), они «с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность....» (статья 7, п.1). При этом «содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент» (статья 7, п.З).

Итак, технический регламент - это документ, устанавливающий обязательные для исполнения требования к объектам технического регулирования, который должен содержать:
- исчерпывающий перечень объектов технического регулирования, в отношении которых устанавливаются его требования;
- исчерпывающие минимально   необходимые   обязательные   требования,   обеспечивающие безопасность этих объектов.
Законом «О техническом регулировании» предусмотрены два вида технических регламентов: общие и специальные.
Требования общих технических регламентов являются обязательными «в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации...» (статья 8, п.2), т.е. в отношении всей совокупности объектов технического регулирования.
Требования специальных технических регламентов учитывают «технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов...» (статья 8, п.З), т.е. устанавливаются для отдельных объектов технического регулирования, «в отношении которых цели, определенные настоящим Федеральным законом для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов» (статья 8, п.5).

«Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам», т.е. к отдельным объектам технического регулирования, «определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов» (статья 8, п.1). Следовательно, совокупность общих и специальных технических регламентов должна содержать исчерпывающие обязательные требования в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, т.е. в отношении любого объекта технического регулирования. Безусловно, эти требования должны быть непротиворечивыми и, по возможности, не дублировать друг друга. Отсутствие дублирования достигается путем выделения в рамках группы отраслей (макроотрасли) так называемых «горизонтальных» или макроотраслевых специальных технических регламентов, содержащих инвариантные требования, общие для больших групп объектов технического регулирования (продукции, процессов производства и т. д.).

Сейчас создано правовое поле в области технического регулирования - во многих федеральных законах есть ссылки на технические регламенты, однако до сих пор не один из них не принят.

О саморегулируемых организациях
1 декабря 2007 года Президент России подписал Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» № 315-ФЗ, который является инструментом, замещающим механизм государственного регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности (например, лицензирование) в различных сферах социально-экономической жизни страны. При всем разнообразии целей и интересов государства и саморегулируемых профессиональных объединений они совпадают в стремлении развивать рынок услуг и способствовать росту его эффективности, в первую очередь, путем повышения качества работы членов саморегулируемых организаций (далее - СРО). Наличие СРО удобно для государства, так как конфликты разрешаются не на уровне государство - субъект, а на уровне государство - СРО. Проще и эффективнее иметь дело не с многочисленными субъектами рынка, а со сравнительно небольшим количеством организаций. Соглашение с СРО автоматически ведет к соглашению со всеми ее членами. В связи с этим СРО становится важнейшим элементом формируемой системы организации предпринимательской и профессиональной деятельности. Регулирование предпринимательской и профессиональной деятельности в отношении своих участников и материальная ответственность как самих участников, так и СРО за результаты деятельности ее участников являются коренными отличиями СРО от любой из существующих ныне форм объединений. Членство в СРО требует от субъекта выполнения определенных правил, но и дает субъекту некоторые привилегии, например, обеспечивает обращение к нему заказчиков в первую очередь. Авторитет СРО - следствие того, что в них добровольно объединяются лучшие, самые авторитетные представители профессии, которые берут на себя обязательства выполнять разработанные ими же самими правила и стандарты, требования которых, как правило, не ниже, а выше тех, которые предъявляются государством. Прекращение членства субъекта по решению СРО имеет самые негативные последствия для его репутации и, в конечном итоге, для его бизнеса.

Однако вопросов по саморегулированию в строительстве больше, чем ответов. Априорно принимая и одобряя саму идею передачи контроля за деятельностью стройкомплекса от государства частному бизнесу, многие строители не могут разобраться в том, каким должно быть саморегулирование. Характеризуя ситуацию, в которой сейчас находится строительное сообщество, необходимо отметить, что идет разделение ответственности государства и бизнеса. Государство впредь будет отвечать только за безопасность и за не введение в заблуждение граждан. На долю бизнеса выпадает разработка правил, стандартов, механизмов имущественной ответственности за свои действия перед третьими лицами. Более того, создана ситуация, когда от скорейшего принятия поправок в законопроект о внесении изменений в некоторые статьи Градостроительного кодекса зависит будущее всей отрасли. Но важно не только быстро принять поправки, необходимо сделать их приемлемыми для строительного бизнес-сообщества.

Другой важный вопрос: каким образом строительные СРО будут нести материальную ответственность? Если рамочный федеральный закон содержит два подхода к обеспечению имущественной ответственности строительных компаний, то проект поправок в Градостроительный кодекс предполагает только один путь - формирование компенсационного фонда, исключая обязательное страхование. Однако строители не слишком расположены замораживать свои средства в компенсационном фонде, предпочитая страховать строительные риски и ответственность перед третьими лицами. С другой стороны, строителям никто не возбраняет самостоятельно страховать риски и ответственность перед третьими лицами, да и в уставе каждая СРО может добавить это обязательное требование к своим членам. Нужно отметить, что сами страховщики не готовы работать в рамках федерального закона о СРО, ссылаясь на размытые формулировки в нем, касающиеся страхования.

Создание общероссийского объединения строительных саморегулируемых организаций зафиксировано в поправках к законопроекту перед вторым чтением. Фактически формируется двухступенчатая система строительного саморегулирования. Главной задачей, которая ставится инициаторами создания федерального объединения саморегулируемых строительных организаций, является разработка единых правил и стандартов. Планируя создавать общероссийские стандарты, строительное сообщество стоит перед дилеммой: заниматься ли формированием стандартов своих СРО или подождать, когда некие рамочные, видимо, минимально жесткие стандарты будут - по российской традиции - «спущены сверху»?
 
Коллизии нормотворчества
1. Паралич хозяйственной деятельности регионов.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ до 1 января 2008 года, регионы должны были разработать и утвердить в установленном порядке схемы территориального планирования. Тем не менее, ряд субъектов федерации так и не приступил к созданию новой документации, ссылаясь на отсутствие финансирования из региональных и муниципальных бюджетов, топографических карт, квалифицированных специалистов. Между тем последствия недооценки властями территориального планирования уже дают о себе знать созданием крупных очагов социальной напряженности. Так в частности, при отсутствии схем территориального планирования нельзя будет ни резервировать земли, ни изымать или выкупать земельные участки для государственных или муниципальных нужд, ни переводить земли из одной категории в другую. А с 1 января 2010 года при отсутствии документов территориального планирования не будут выдаваться разрешения на строительство объектов.

2. Изменена вертикаль федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 12.05.08  № 724 упразднено Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, его функции переданы Министерству регионального развития Российской Федерации. Кто будет осуществлять функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства? Тем же указом установлено, что в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации находится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая ранее осуществляла нормативно-техническое регулирование в области градостроительной деятельности.

3. Не установлен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство.

4. Остаются открытыми вопросы по обеспечению качества и роль участников строительства в его обеспечении, вопросы надзора в строительстве, требования к выполнению и приемке отдельных видов СМР, способы предупреждения нарушений качества строительства, порядок расследования аварий, приемка и ввод в эксплуатацию законченных строительных объектов и другие проблемы.