Круглый стол: экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий

 2 августа 2007 года в конференц-зале Министерства строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики состоялся круглый стол на тему «Организация государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Мероприятие было инициировано Министерством строительства, архитектуры и жилищной политики УР, Управлением государственной экспертизы, Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска, а также редакцией журнала «Промышленная и экологическая безопасность». В число участников круглого стола вошли представители Инспекции государственного строительного надзора, Управления Ростехнадзора по УР, хозяйствующих субъектов, в частности, – проектных институтов и организаций, администраций городов   и  районов республики.

Актуальность рассматриваемых вопросов определил во вступительном слове первый заместитель министра строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики Александр Григорьевич Ходырев:   
- В ходе административной реформы, проводимой в Российской Федерации, государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий с целью снижения административных барьеров реализована по принципу «одного окна». В связи с выходом новых законодательных нормативных документов, связанных с этим, появляется много так называемых белых пятен, которые требуют своего осмысления. Поэтому цель сегодняшнего мероприятия – выявить и систематизировать имеющиеся проблемы в области экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Учитывая, что экспертиза связана с получением разрешения на строительство, с разрешением на ввод объектов в эксплуатацию, а также то, что она является одним из важных моментов, которые учитывают в своих заключениях и специалисты Ростехнадзора, и государственного строительного надзора, необходимо обозначить весь комплекс проблем, которые существуют на данном этапе. Главным же образом – определить возможные пути их решения на уровне Удмуртской Республики и муниципальных образований, обеспечить условия для прямого диалога между представителями хозяйствующих субъектов и представителями органов государственной власти республики, уполномоченных на осуществление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Кроме того, определить принципы 

взаимодействия между государственными органами, осуществляющими государственную экспертизу, государственный строительный надзор, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в республике. К настоящему моменту поле значимых проблем действительно обширно. Например, в отношении котельных, находившихся до этого в ведении Ростехнадзора, а также таких объектов, как газопроводы. В целях их преодоления проведено отдельное совещание, на котором был утвержден механизм ввода объектов в эксплуатацию. В частности, если рассматривать обслуживание сетей газоснабжения, то следует заметить, что только после окончания пусконаладочных работ и пуска газа, при которых обязательно присутствие инспекторов Ростехнадзора, выдается заключение на соответствие объектов в органах государственного строительного надзора, а затем – непосредственно разрешение на ввод в эксплуатацию. Предваряя выступления докладчиков, стоит отметить, что в недавно состоялся круглый стол, организованный издательством «Евро-18», Управлением Ростехнадзора по УР и Государственной строительной инспекцией, предметом обсуждения которого были проблемы становления государственного строительного надзора в Удмуртской Республике. Данное мероприятие должно  было стать логическим продолжением и вместе с тем дополнением к прошедшему круглому столу.

Делая акцент на проблему разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ при осуществлении экспертизы и результатов инженерных изысканий, обсуждаемые вопросы осветил руководитель Управления государственной экспертизы Анатолий Петрович Егоршин:
- С 01.01.07 вступил в действие пункт 6 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, который не допускает проведение иных экспертиз, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей. Здесь речь идет исключительно об экспертизе проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт. Предметом государственной экспертизы является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям промышленной, пожарной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. 5 марта 2007 года вышло Постановление Правительства РФ №145, которым утверждено «Положение о порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий». Этим Постановлением Министерству регионального развития РФ было предписано:
- до 1 мая 2007 года представить проект акта Правительства РФ, регламентирующего порядок достоверности определения в проектной документации сметной стоимости объектов капитального строительства;
- до 1 июня 2007 года представить проект акта Правительства РФ, регламентирующего состав и требования к содержанию разделов проектной документации объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам и к отдельным этапам строительства;
- до 1 июля 2007 года подготовить предложение о совершенствовании порядка определения размера платы за проведение государственной экспертизы;
- в 3-месячный срок утвердить критерии отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к ее модификации;
- в 3-месячный срок утвердить требования к составу, содержанию и порядку оформления заключений экспертизы и результатов инженерных изысканий;
- до 1 июля 2007 года утвердить порядок аттестации государственных экспертов.

На сегодня вышеперечисленные документы представлены не в полном объеме, и это является основным источником возникающих проблем. Поэтому в настоящее время по представлению разделов проектной документации на экспертизу рекомендуется руководствоваться СНиП 11-01-95. Заключения же государственной экспертизы выдаются в произвольной форме. В п.9 Положения расписаны полномочия по проведению государственной экспертизы на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ. Особое внимание следует обратить на п.10, где указаны опасные и технически сложные объекты. Исходя из него, на уровне субъекта РФ государственная экспертиза проводится по тем объектам, количество опасных веществ на которых не превышает предельное, указанное соответственно в приложениях 1 и 2 к ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Подчеркну, что экспертиза промышленной безопасности по-прежнему существует. Согласно ст. 13 Федерального закона о промышленной безопасности, экспертизе промышленной безопасности подлежат: проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Что касается представления документов на государственную экспертизу, то этот процесс может осуществляться как в отношении отдельно инженерных изысканий, так и одновременно проектной документации и инженерных изысканий. В течение 45 дней проводится государственная экспертиза:
- проектной документации и результатов инженерных изысканий жилых домов капитального строительства, не относящихся к уникальным объектам;
- результатов инженерных изысканий, которые направлены на государственную экспертизу до направления проектной документации.

По остальным объектам срок проведения государственной экспертизы не должен превышать 3-х месяцев. Существенной по значимости информацией является то, что пунктом 31 Положения предписано: при проведении госэкспертизы может осуществляться оперативное внесение изменений в проектную документацию в порядке, установленном договором. Это происходит по следующей схеме: после рассмотрения документации заказчику письмом направляются замечания и предложения по проверяемому объекту. Если заказчик в указанный срок не устранил предъявленные замечания или они не приняты экспертами, то выдается отрицательное заключение с занесением в него замечаний и предложений, выданных ранее. Повторная государственная экспертиза осуществляется в порядке, предусмотренном положением для проведения первичной госэкспертизы. После доработки проектной документации заявитель представляет в экспертный орган только часть проектной документации с внесенными изменениями и справку с описанием этих изменений. За проведение повторной госэкспертизы взимается плата в размере 30% суммы первичного процесса. В случае, если документы на проведение повторной экспертизы жилых домов капитального строительства поданы в течение 14 дней после получения отрицательного заключения, плата за прохождение экспертизы повторно не взимается.

 Говоря детально о плате за проведение экспертизы, отмечу, что она определена Правительством РФ и для жилых объектов начисляется, исходя из общей площади застройки, независимо от стоимости проектных работ. По остальным объектам, напротив, в зависимости от стоимости проектных работ. Специалисты, осуществляющие экспертизу, вправе пересчитать данную сумму. В целом цифры показывают, что по сравнению с первым кварталом текущего года, количество проектов, представляемых на экспертизу, увеличилось в 3 раза. За второй квартал выдано 92 заключения, из которых 55 являются положительными, 37 – отрицательными. В течение июля выдано 47 заключений: 40 положительных и 7 отрицательных. В разработке проектной документации принимало участие 47 проектных организаций. На сегодняшний день до 60% представляемых на экспертизу проектов некомплектны в связи с отсутствием исходно-разрешительной документации или целых разделов проекта. Затрагивая вопрос несовершенства функционирующей системы, скажу, что одним из ее недостатков можно назвать оперативное внесение изменений в проектную документацию, при котором срываются сроки представления ответов на замечания экспертизы и поступают письма от заказчиков с просьбой о продлении срока действия договора с целью не получать отрицательные заключения, а значит, и не платить еще раз.

Определенные трудности возникают в процессе проведения экспертизы объектов при реконструкции общественных зданий и жилых домов, расположенных на освоенных территориях, когда, в сущности, речь идет об уплотнении застройки. Это выражается в нехватке нормируемых площадей под автостоянки, спортивно-оздоровительные площадки. Поэтому заказчикам приходится или «доотводить» земельные участки или идти на нарушение норм. Поэтому считаю, что при выдаче градостроительного плана земельного участка необходимо обращать особое внимание на возможность строительства объектов именно на этой отведенной территории. На текущий момент 5 проектов жилых домов и комплексов жилых домов проектируется турецкими фирмами и их представителями на территории республики. Каркас этих домов – монолитный железобетон. Экспертиза неоднократно указывала на нерациональность некоторых проектных решений. Фундаменты данных жилых объектов – монолитные железобетонные плиты – устраиваются по сплошному свайному основанию, что ведет иногда к перерасходу материалов, а, следовательно, и к увеличению сметной стоимости строительства. Все это мотивируется скоростью возведения объектов. Кроме всего, расчеты железобетонных конструкций представляются неполные, иногда носящие иллюстрационный характер, по которым невозможно определить правильность принятых проектных решений. Зачастую некоторыми турецкими фирмами, предоставляющими документацию на экспертизу, нарушения повторяются. Таким образом, выводы не делаются, замечания игнорируются, что удлиняет сроки проведения экспертизы. Несмотря на многочисленность проблем, существующих в обозначенной сфере, можно назвать основную из них – острую нехватку специалистов в области проведения госэкспертизы. Согласно статистике, на текущем этапе (в августе) экспертизу с планируемой выдачей заключений проходили 77 объектов, не считая объектов по оптимизации. Вместе с тем эксперт может качественно рассмотреть от четырех до семи объектов в месяц в зависимости от их сложности. В Управлении экспертизы полностью сформирована группа специалистов, рассматривающих раздел проекта «Охрана окружающей среды». В сентябре планируется создать группу по разделу «Промышленная безопасность». При настоящих объемах работ количество экспертов по остальным разделам необходимо увеличить в два раза. Также в республике ощущается дефицит квалифицированных специалистов в области проектирования. 

Со стороны представителей хозяйствующих субъектов поступили такие замечания, как нецелесообразность проведения государственной экспертизы распределительных газопроводов малой протяженности. Отвечая на данную реплику, А. Г. Ходырев еще раз указал на существующие пробелы в законодательстве, из-за которых и возникают спорные моменты. Кроме этого, была озвучена просьба о рассмотрении возможности корректировки стоимости государственной экспертизы в зависимости от показателей трудоемкости объектов. По данному предложению А. Г. Ходырев сказал, что система определения стоимости экспертизы – прерогатива Правительства РФ, а значит, на уровне субъекта порядок изменяться не будет.  

Анализируя результаты недавних проверок, начальник Инспекции государственного строительного надзора Алексей Анатольевич Балакирев в своем выступлении указал на тот факт, что сегодня существует около двух десятков объектов газовых сетей, обустройства нефтяных скважин и котельных, переводящихся на газообразное топливо, где зафиксированы нарушения. Они, прежде всего, возникли из-за того, что основная часть работ на этих объектах была выполнена в 2005-2006 годах, когда еще не существовало экспертизы единого окна. По словам Алексея Анатольевича, для урегулирования сложившейся ситуации принято решение об индивидуальном рассмотрении каждого объекта и принятии решений, касающихся прохождения экспертизы и ввода объектов в эксплуатацию по хозяйствующим субъектам.

Особо А. А. Балакирев обратил внимание присутствующих на факт отсутствия необходимой документации при сдаче технически сложных объектов.

Наиболее четко определил проблемы рассматриваемой темы заместитель руководителя Управления Ростехнадзора по УР Михаил Юрьевич Чеботарев. По его мнению, источником подавляющего числа нарушений и нерешенных вопросов является непонимание того, что на сегодняшний день представляет собой законодательная база, по каким принципам в целом происходит ее развитие.

- При введении в действие новых правовых документов образуется качественно иное поле для проводимой работы, –  подчеркнул Михаил Юрьевич. – Сейчас впервые деятельность четко разделена на группы – непосредственно строительство и эксплуатацию. 2007 год носит характер переходного периода, когда в эксплуатацию сдаются объекты, спроектированные ранее, и именно этот временной отрезок обеспечивает возможность отлаживания новой системы практики. Следуя ей в сегодняшних условиях, необходимо профессионально ориентироваться в существующей правовой базе, вопросах разграничения полномочий Ростехнадзора, Управления государственной экспертизы, Инспекции государственного строительного надзора. Для своевременного и качественного достижения результата следует грамотно определять и границы между понятиями «техническое перевооружение», «расширение площадей», «реконструкция», «строительство нового объекта». Как показывает практика, в Ростехнадзор обращаются уже на момент возникновения аварий и инцидентов, хотя существует такое понятие, как преднадзор, позволяющий своевременно активизировать превентивные меры и тем самым нейтрализовать источник потенциальных нарушений. В условиях сегодняшнего дня, когда отмечается неполноценность законодательной базы, при наличии спорных и так называемых переходных объектов, руководитель Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору К. Б. Пуликовский четко ставит задачу – осуществлять преднадзор, который служит инструментом минимизации возникновения возможных рисков. Сейчас актуальна потребность в тесном сотрудничестве со специалистами, представляющими данное направление надзора. 

Один из выводов доклада заместителя руководителя Управления Ростехнадзора по УР свелся к тому, что предварительным этапом обращения в тот или иной надзорный орган должно стать четкое определение поставленной цели – решения вопросов, связанных с процессами строительства, либо задач, относящихся к процедурам эксплуатации объектов.   

Вместе с тем М. Ю. Чеботаревым было отмечено, что на фоне этого сложившуюся ситуацию усугубляет низкий уровень проектных решений:
- Внедрение принципа единого окна стало для специалистов многих проектных организаций неверным «сигналом» к тому, что новые нормативные условия отменяют экспертизу промышленной и экологической безопасности, энергобезопасности. Она, как и прежде, существует. Неверное понимание этого привело, в частности, к необходимости проведения повторных экспертиз, возникновению вопросов о том, каким образом изначально рассчитать затраты на стоимость данной процедуры. Если бы проектные организации, подготавливая документы для экспертизы единого окна, качественно подходили к реализации осуществляемых функций, не возникло бы известных прецедентов, а также многократного обращения в надзорные органы. Неоправданно с точки зрения получаемых результатов и стремление проектировщиков сдавать объекты «под ключ». Данный процесс весьма непрост, поскольку имеет под собой различные регламентирующие документы и подразумевает прохождение «разветвленной сети» инстанций.

А. Г. Ходырев подробно остановился на рассмотрении проблемы, связанной с деятельностью турецких фирм на территории Удмуртской Республики. Коренным недостатком деятельности данных компаний была названа нерациональность проектных решений. «Это ведет к увеличению стоимости 1 кв. м жилья и в конечном итоге определяет общее взвинчивание цен на современном рынке, – сказал Александр Григорьевич. – В ближайшее время планируется провести проверку одного из объектов турецкой фирмы в целях анализа того, насколько оправдано устройство фундамента по сплошному свайному основанию, применяемого специалистами компании, а также в целом рассмотрения факторов, которые ведут к перерасходу материалов и соответственно росту цен на жилье».

Обозначив круг проблем особой значимости, А. Г. Ходырев сделал акцент на таком понятии, как ответственность участников строительной деятельности за качество выполняемой работы на всех ее стадиях. Он подчеркнул, что этот момент ясно прописан и регламентирован законом, степень жесткости ответственности устанавливается в процессе судопроизводства.

Первый заместитель министра строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики заострил вопрос, касающийся качества проектных решений:
- Теоретически многих проблем можно было бы избежать при условии профессионально выполняемой деятельности еще на начальной стадии проектных работ. Как частность, это касается оценки соответствия будущего проекта реальным возможностям, которая должна производиться со стороны самих проектных организаций. Ситуация складывается таким образом: при объективных условиях, позволяющих осуществить постройку, к примеру, 4-этажного дома, готовится проект возведения многоэтажного здания. Вообще результаты проверок констатируют немалое число ошибок, которые содержит в себе проектная документация. Это приводит к тому, что предприятия-заказчики вынуждены согласовывать соответствие проектной документации техническим условиям и нормам проектирования с организацией, выдавшей техусловия, а также с организацией, которая принимает объект в эксплуатацию. Между тем на представителях проектных структур лежит четко определенная ответственность, предписанная законодательством.

Важной правительственной инициативой, подчеркнул А. Г. Ходырев, нацеленной на регулирование области ответственности, является принятие документа о едином общероссийском реестре недобросовестных поставщиков, который будет вести Федеральная антимонопольная служба. Причины внесения в реестр – отказ от работ в случае победы в торгах или на аукционах, а также невыполнение условий контракта в ходе уже выполняемой деятельности. Внесение в «черный список» подразумевает достаточно серьезные санкции – поражение в правах на два года. По мнению А. Г. Ходырева, практика приведет к тому, что впоследствии при ведении реестра будет учитываться не только наименование фирм, но и непосредственно сами учредители.         

                       
Сотрудниками Министерства строительства, архитектуры и жилищной политики в дополнении темы было озвучено, что Приказом Росстроя от 02.07.07 №187 утвержден порядок передачи проектной документации и результатов инженерных изысканий для проведения госэкспертизы при невозможности ее проведения в субъекте РФ по месту расположения земельного участка, на котором предполагается осуществить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства. 
Завершил состоявшийся круглый стол А. Г. Ходырев. В первую очередь он подчеркнул, что при сложности рассмотрения всех вопросов в рамках одной встречи мероприятие носило конструктивный характер. Те вопросы, которые не получили своего ответа, четко зафиксированы и в их отношении продолжится более активная работа. Проблемы, пересекающиеся с интересами правовых органов, будут решены непосредственно с представителями этих структур.

- Недостатки законодательной и нормативной базы, регламентирующей осуществление государственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий, а также государственный строительный надзор, необходимо на текущем этапе компенсировать решением вопросов на уровне Удмуртской Республики в рамках тех полномочий, которые определены, – сказал Александр Григорьевич. – Так, если сегодня нет законодательного заполнения «пробелов» в масштабах Российской Федерации, вполне закономерно создание нормативных документов, действующих на уровне субъекта. Работа в этом направлении станет для нас в самое ближайшее время основной.   

Концептуальной частью завершающего выступления А. Г. Ходырева стала констатация того, что налаживание эффективной работы всех участников строительной деятельности, определение путей решения комплекса обозначенных проблем и их преодоление послужат необходимым инструментом для обеспечения безопасной эксплуатации объектов на всех стадиях данного процесса.

Комментарий специалиста

Рейтенбах Валерий Евгеньевич, заместитель директора по строительству ООО «СФ «Римский квадрат»:

- Процент актуальности предмета обсуждения состоявшегося круглого стола, на мой взгляд, достаточно высок. На сегодняшний день вопросы, касающиеся государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, составляют ядро проблем, эффективное решение которых наиболее значимо. Если говорить об основных положительных итогах мероприятия, то необходимо отметить, что в ходе обсуждения был определен ряд недостатков законодательной и нормативно-правовой базы, регламентирующей осуществление государственной экспертизы. Обозначена система критериев определения типовой проектной документации, затронута проблема экспертизы газопроводов большой протяженности. На фоне того, что участникам встречи удалось выявить характерные проблемные «пункты» рассматриваемой сферы, многие вопросы остались за рамками решенных. В их числе можно назвать вопрос, касающийся стоимости проведения экспертизы, а именно – правомочности установления более оптимальной платы за ее прохождение посредством принятия решения о ее снижении на уровне субъекта РФ. Главным же образом, не был обозначен комплекс путей и методов, направленных на нейтрализацию проблем современного этапа. В целом, несмотря на сжатость временных рамок прошедшего мероприятия в силу его характера, встреча прошла в атмосфере открытого диалога, позволяющего обозначить главные проблемные «параграфы» обсуждаемой области. Думается, целесообразность проведения и в дальнейшем круглых столов подобной направленности существенно велика.