Экологическая стратегия – 2007

Вместе с тем в стране продолжает оставаться напряженная экологическая ситуация. В 2005 году объем выбросов загрязняющих веществ в атмосферу составил 20,4 млн тонн, наибольший вклад в который дали обрабатывающие производства (35,5%), нефтегазодобыча (30%), энергетика (19,5%), транспорт (10%). Объем сброса сточных вод в поверхностные водные объекты по всем видам деятельности составил 17,7 млрд куб. м. при этом высоким (35%) остается показатель сброса загрязненных сточных вод. Площадь нарушенных земель в России превышает 1 млн га, из которых более половины (55,4%) нарушены при разработке месторождений и проведении геологоразведочных работ. Низка эффективность управления отходами производства и потребления.В послании Президента Российской Федерации  В. В. Путина Федеральному Собранию на 2006 год особое внимание уделялось вопросу повышения качества жизни людей и экологической безопасности, а обеспечение экологической безопасности является одним из приоритетов государственной политики, поскольку масштабы последствий наблюдаемых сегодня экологических и техногенных катастроф, техногенного воздействия на природную среду создают реальные угрозы для жизни и здоровья населения России. Экологическая безопасность является составляющей национальной безопасности, и основной задачей государства в ее обеспечении является предотвращение экологических катастроф в результате техногенных аварий.

В 2006 году экологические проблемы стали причиной пристального внимания к проектам нефтепроводной системы «Восточная Сибирь — Тихий океан» и «Сахалин-2».

Курс на осуществление социально-экономических реформ в Российской Федерации, сопровождающийся расширением экономических свобод, созданием льготных режимов налогообложения, приводит к превалированию экономических интересов над экологическими, не сопровождается, к сожалению, законодательными мерами по повышению ответственности хозяйствующих субъектов за негативные экологические последствия своей деятельности.

Положение усугубляется тем, что нормативная правовая база в сфере охраны окружающей среды во многом не отвечает требованиям современного социально-экономического развития страны и нуждается в модернизации.

В этой ситуации предстоящая законотворческая деятельность Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии должна восполнить существующий правовой пробел и решить задачу введения возможных рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских экологических инициатив, в том числе экологического страхования, при повышении уровня государственного контроля и нормирования. Основные принципы экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды:

• государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг;
• налоговые и другие санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать природопользователя к предупреждению загрязнений;
• должен быть реализован принцип «загрязнитель платит», т.е. экономический ущерб в результате причинения экологического вреда должен быть полностью компенсирован, в том числе собственникам и пользователям природных ресурсов, имуществу юридических лиц и граждан.

Для этого необходимо законодательно закрепить:

• существенное увеличение размеров штрафов и сумм по возмещению ущерба от несанкционированных воздействий на окружающую среду и аварий;
• разработать методики определения объема причиняемого экологического ущерба, отвечающие реалиям рыночной экономики и складывающимся отношениям собственности. При этом целесообразно рассмотреть вопрос введения:
• экологического налога на выпуск нежелательной в экологическом отношении продукции (например, ртутные люминесцентные лампы, асбестсодержащие изделия, пестициды, фенолсодержащие смолы и т.д.);
• специальных таможенных пошлин на ввоз в страну экологически нежелательной продукции или сырья.

Другими инструментами стимулирования природоохранной деятельности должны стать введение:

• временных налоговых льгот, например, при строительстве очистных сооружений для жилищно-коммунального сектора, переработке отвалов, рециклинге отдельных видов отходов, рекультивации территорий и др.;
• залоговой стоимости на некоторые виды отходов потребления (упаковка, автомобильные шины, аккумуляторы и т.п.);
• экологических депозитов (для гарантированного финансирования работ по рекультивации отработанных карьеров, рекультивации полигонов захоронения отходов);
• экологических фондов (для ликвидации накопленного экологического ущерба прошлых лет, государственных кредитов и государственных заказов на выполнение работ, направленных на охрану окружающей среды, и др.

Экономические механизмы смогут обеспечить баланс интересов государства и хозяйствующих субъектов (природопользователей). Целесообразность правового закрепления конкретных механизмов экономического регулирования необходимо определять на основе тщательной оценки социально-экономических последствий с учетом опыта использования этих механизмов в зарубежных странах. Право на введение отдельных экономических механизмов должны иметь субъекты Российской Федерации в зависимости от потребностей в решении экологических проблем территорий.

Необходимо скорейшее внедрение принципов экологического нормирования путем установления нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, других нормативов в области охраны окружающей среды, а также технических регламентов и других нормативных документов в области охраны окружающей среды. Принцип нормирования допустимого воздействия на окружающую среду от ведения хозяйственной и иной деятельности должен строиться на основе соответствия показателям наилучших существующих доступных технологий (НСДТ).

Среди важнейших экономических механизмов регулирования природоохранной деятельности Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрено создание механизмов возмещения ущерба платы за негативное воздействие на окружающую среду и обязательного экологического страхования.

Еще в 2003 году Президент Российской Федерации  В. В. Путин поручил Правительству Российской Федерации оперативно завершить работу над законопроектом «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», предусматривающим законодательное закрепление механизма платы за негативное воздействие на окружающую среду, исключающего субъективный подход в установлении ее размера, стимулирующего внедрение энерго- и ресурсосберегающих технологий, а также предусматривающего ее зачет в случаях осуществления субъектом хозяйствующей деятельности природоохранных мероприятий, в том числе переход на наилучшие существующие технологии. Именно внедрение экономичных ресурсосберегающих технологий, энергосбережение, реконструкция предприятий на новой технологической базе позволят обеспечить существенный рост производства без увеличения нагрузки на окружающую природную среду. Однако до настоящего времени законопроект не внесен в Государственную Думу. Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии осенью 2006 года внес в Государственную Думу предложение о необходимости в первоочередном порядке доработать и принять законопроект «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». Государственной Думой этот законопроект включен в план работы на весеннюю сессию 2007 года, и мы будем способствовать его принятию.

Действующее природоохранное законодательство не содержит механизмов обеспечения возмещения вреда, причиненного природной среде. Отдельные нормативные правовые акты содержат положения об использовании страхования для возмещения вреда окружающей среде, но отсутствуют механизмы их реализации. В целях ликвидации фрагментарности правового регулирования и формирования единых подходов к обеспечению возмещения вреда, причиненного окружающей среде, Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии будет продолжена разработка проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». Он должен создать правовые основания для построения единой системы предупреждения причинения вреда природной среде, а также ликвидации последствий и восстановления природной среды.

Законодательное закрепление механизмов платы за негативное воздействие на окружающую среду и экологического страхования послужат стимулом к модернизации производства, использованию энерго- и ресурсосберегающих технологий, особенно в топливно-энергетическом комплексе.

Россия подписала ряд международных конвенций и соглашений, в том числе Киотский протокол, ратифицированный Федеральным законом «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата», в соответствии с которыми обязана уменьшить отрицательные воздействия на окружающую среду, что можно сделать именно путем применения наилучших существующих технологий.

В европейских странах основополагающей директивой в области обеспечения экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности является Директива 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Директивой введено понятие «наилучших доступных технологий». В развитие положений директивы был создан специальный орган управления — Европейское бюро, которое подготовило ряд рекомендательных справочных документов в области наилучших существующих технологий для различных отраслей промышленности, по управлению отходами, по переработке хвостов обогащения при разработке месторождений полезных ископаемых, а также для нефтегазоочистительных заводов. Представляется целесообразным принимать указанные материалы за основу при разработке соответствующих российских стандартов и технических регламентов, целью которых является, в том числе, охрана окружающей среды, жизни и здоровья людей.

Своевременное принятие технических регламентов имеет исключительно важное значение для повышения уровня безопасности жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, обеспечения конкурентоспособности российской продукции. Однако до настоящего времени Правительством Российской Федерации не внесено в Государственную Думу ни одного проекта федерального закона о техническом регламенте.

Следует отметить, что существующая правительственная программа (1) разработки технических регламентов предусматривает разработку технических регламентов «О безопасности процессов производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации токсичных и высокотоксичных веществ», «О безопасности горючих, окисляющих и воспламеняющихся веществ, процессов их производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации», «О безопасности микробиологических и биотехнологических производств и их продукции», «О требованиях к биологической безопасности животных, ввозимых на территорию Российской Федерации», «О требованиях к биологической безопасности растений, ввозимых на территорию Российской Федерации», а также основного технического регламента «Об экологической безопасности», направленных на решение проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии продолжит в 2007 году деятельность по разработке технических регламентов, уделив особое внимание техническому регламенту «Об экологической безопасности».

Как показывает мониторинг судебной практики, по делам, вытекающим из нарушений экологического законодательства, суды выносят противоречивые решения, поскольку существующие методики не обеспечивают достоверности расчетов ущерба, реально нанесенного окружающей среде. В частности, иски о возмещении причинения вреда природной среде в основном ограничиваются требованиями только о взыскании платы за сверхнормативное загрязнение, что, конечно, не отвечает сути экономических методов охраны окружающей среды. Несовершенство экологического законодательства подтверждается сведениями, полученными из министерств и ведомств, регионов, природоохранных и правоохранительных органов, представленными в Совет Федерации в рамках подготовки проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». По данным Минюста России, за последние два года не было разработано ни одного соответствующего методического документа.

Следует отметить, что субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий восполняют пробелы, имеющиеся в федеральном законодательстве. В первую очередь, это Москва, Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ. Но всеми регионами отмечается недостаточность только региональной составляющей экологического законодательства. Для его полноценного развития нужна современная методическая база экономической оценки экологического ущерба, имеющая правовой статус федерального уровня. Этой работой Комитет займется совместно с недавно созданной Ассоциацией страховых компаний, занимающихся экологическим страхованием, и другими заинтересованными организациями

К актуальным задачам Комитета на 2007 год относится совершенствование законотворческой и правоприменительной деятельности в области рационального распределения полномочий в сфере охраны окружающей среды между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Анализ поступивших предложений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации показал, что перспективными в плане совершенствования законодательства в сфере распределения полномочий в области охраны окружающей среды представляются направления восстановления полномочий органов местного самоуправления по осуществлению муниципального экологического контроля (2), восстановления права участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга (3). Комитет будет максимально способствовать прохождению законодательных инициатив субъектов Российской Федерации в этом направлении.

Особо необходимо остановиться на складывающейся ситуации вокруг принятого Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», которым практически упразднены институты оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы при проектировании и строительстве объектов, способных оказать негативное воздействие на окружающую среду и здоровье населения. Совет Федерации, озабоченный возможностью негативных последствий реализации этого закона, поручил Комитету Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии провести мониторинг практики реализации Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», чему Комитет уделит в 2007 году особое внимание. По результатам мониторинга будут подготовлены соответствующие предложения.

Отдельно следует остановиться на проблемах, связанных с обращением с отходами. Существует правовой и административный пробел в области обращения с отходами производства и потребления, хотя проблема обращения с отходами обостряется как на федеральном, так и на региональном уровне. В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. Отмечается значительное снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей.

Отсутствие мер государственного регулирования в области обращения с упаковкой и упаковочными отходами, медицинскими и биологическими отходами и т.д. наносит ощутимый экологический и экономический ущерб государству. В целях ликвидации правового пробела в этой области Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии продолжит разработку проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (в части упаковочных отходов, медицинских и биологических отходов и т.п.) и проектов соответствующих специальных технических регламентов.

Актуальной задачей в сфере международного сотрудничества Российской Федерации остается гармонизация законодательства в пространстве Содружества Независимых Государств.

В перечень модельных законодательных актов, включенных в Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства стран СНГ на период до 2010 года (4) включены три законопроекта, касающиеся вопросов охраны окружающей среды, разработчиком которых является Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии: «Об упаковке и упаковочных отходах», «Об отходах производства и потребления» (новая редакция), «О предотвращении и комплексном контроле загрязнений».

Таким образом, 2007 год должен стать годом разработки и реализации срочных мер по оздоровлению экологической обстановки в стране. И в этом комплексе мер решающую роль должно сыграть совершенствование нормативно-правовой базы, определяющей механизмы экономического стимулирования бережного природопользования и охраны окружающей среды, в первую очередь — подготовка и принятие законопроектов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и «Об обязательном экологическом страховании».

¹ Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2005 года № 1889-р.

² Письмо Администрации Иркутской области от 02.03.06 № 01-21-872/6, письмо правительства Еврейской автономной области от 02.03.06 № 03-02/227.

³ Письмо Администрации Сахалинской области от 01.03.06 № 1-869.

⁴ Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств на 2005-2010 годы, принят на 25-м пленарном заседании МПА СНГ 14 апреля 2005 года, Постановление № 25-8.