Установление охранных зон объектов электросетевого хозяйства: проблемы на уровне законодательства

Следует отметить, что, несмотря на несовершенство законодательства, ОАО «Сетевая компания» устанавливает охранные зоны принадлежащих ей объектов электросетевого хозяйства начиная с 2005 г. Установлены охранные зоны воздушных ЛЭП 35 кВ, 110 кВ, 220 кВ, 500 кВ протяженностью 9 613,6 км. (95 % от общей протяженности), находящихся на территории РТ. Протяженность ЛЭП 6 (10) кВ, сведения о границах охранных зон которых внесены в государственный кадастр недвижимости, составляет 11 067 км (43 % от общей протяженности). В настоящее время ведутся работы по установлению охранных зон ЛЭП 6(10) кВ протяженностью 4 938 км (19 % от общей протяженности).
Установление охранных зон ЛЭП 0,4 кВ протяженностью более 33 тыс. км предполагается начать после завершения работ по охранным зонам ЛЭП 6(10) кВ.

О законодательстве
До 19 декабря 2006 г. установление охранных зон не являлось обязательным требованием, поскольку ст. 89 Земельного кодекса РФ было предусмотрено, что «для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов энергетики могут устанавливаться охранные зоны электрических сетей». Изменения, предусматривающие обязательность установления охранных зон, внесены в указанную статью Федеральным законом от 04.12.2006 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в ст. 87 и 89 Земельного кодекса Российской Федерации». Она была изложена в следующей редакции: «для обеспечения безо­пасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных, определенных законодательством РФ об электроэнергетике, объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категории земель, в состав которых входят эти земельные участки».
В соответствии с указанной статьей порядок установления охранных зон и использования соответствующих земельных участков должен был быть определен Правительством РФ. Такой порядок утвержден Постановле­нием Правительства РФ от 24.02.2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объек­тов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон», вступившим в силу 17 марта 2009 г.

Противоречия 
в законодательстве
Данным порядком, предусмотрено, что границы охранных зон должны быть согласованы Ростехнадзором. Однако порядок согласования Ростехнадзором границ охранных зон в отношении объектов электросетевого хозяйства утвержден Приказом Минприроды РФ от 24.05.2010 г. № 179, и вступил в силу только 27 июля 2010 г. Стоит сказать, что в период с марта 2009 г. по август 2010 г. на обращения ОАО «Сетевая компания» о согласовании границ охранных зон были получены отказы  по причине отсутствия порядка согласования.
Таким образом, к установлению охранных зон объектов электросетевого хозяйства сетевым компа­ниям можно было приступить не ранее ав­густа 2010 г., а с учетом необходи­мости учета в составе НВВ тарифа на передачу электрической энергии расходов на выполнение данных мероприятий, только с 2011 г.
Более того, Федеральным законом от 21.07.2011 г. № 257-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» в Земельный кодекс РФ вновь внесены изменения, касающиеся охранных зон объектов электросетевого хозяйства. Так, в октябре 2011 г. вступили в силу изменения в ст. 89, согласно которым порядок установления охранных зон, но уже для отдельных видов объектов и использования соответствующих земельных участков, должен быть определен Правительством РФ. Такого порядка пока нет. А вместе с тем, ссылка на действующий сегодня общий порядок установления охранных зон объек­тов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, из новой редакции статьи исключена.
Необходимо отметить, что дей­ствующий порядок установления охранных зон местами противоречит законодательству о землеустройстве и о государственном кадастре недвижимости, что создает на практике существенные сложности.
В качестве примера можно привес­ти положения п. 6 Порядка, которым предусмотрено, что после согласования границ охранной зоны сетевая организация обращается в орган кадастрового учета с заявлением о внесении сведений о границах охранной зоны в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества, на основании которого принимается решение о внесении в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведений о границах охранной зоны. Однако в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» сведения о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, к которым вероятно относятся охранные зоны объектов электросетевого хозяйства, могут вноситься в государственный кадастр недвижимости только в порядке информационного взаимодействия с органами госу­дарственной власти или органами местного самоуправления при ведении государст­венного ка­дастра недвижимости, порядок которого утвержден постановле­нием Правительства РФ от 18 августа 2008 г. 
Изменения, внесенные Федеральным законом от 21.07.2011 г. № 257-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» в п.п. 9) ст. 7 закона, предусматривающие, что в государственном кадастре недвижимости должны содержаться сведения о границах охранной зоны, установленных в отношении объекта недвижимости, порядок внесения таких сведений также не определяют.

Попытки снять противоречия
Все попытки снять существующие противоречия сводятся сегодня к подготовке Министерством экономического развития РФ информа­ционных писем, содержащих позицию министерства по спорным вопросам, и разъясняющих порядок внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах охранных зон. Но и эти письма вызывают вопросы. Например, своим письмом от 09.06.2011 г. № 11882-ИМ/Д23 Миниэкономразвития России дает разъяснения о том, что сведения о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, созданных до 17 марта 2009 г., могут вноситься в государственный кадастр недвижимости без согласования с Рос­технадзором. Такая позиция министерства представляется достаточно спорной, и кажется сомнительным, что у Ростехнадзора будет схожее мнение по данному вопросу.
Можно привести и ряд других примеров, которые показывают, что законодательство, регулирующее порядок установления охранных зон требует значительных корректив. Причем, такие изменения должны быть направлены не только на снятие противоречий, но и на оптимизацию такого порядка, позволяющего, в том числе значительно уменьшить сроки установления охранных зон и снизить их стоимость.

Установить охранные зоны 
до 2015 г.?
По результатам проверки Ростехнадзором предписано установить охранные зоны всех объектов ОАО «Сетевая компания» до 1 января 2015 г., притом, что срок, до которого охранные зоны должны быть установлены, законодательством не предусмотрен. Однако выполнить предписание Ростехнадзора до указанной даты маловероятно. И причин тому несколько.
Во-первых, установление охранных зон – крайне сложная процедура. Действующий сегодня порядок предусматривает множество действий, сроки которых либо установлены законодательством (получение сведений из государственного кадастра недвижимос­ти о земельных участках, в границах которых расположены объекты электросетевого хозяйства; согласование границ охранных зон Ростехнадзором; внесение сведений о границах охранных зон в государственный кадастр недвижимости), либо определяются трудоемкостью технологии выполнения работ (съемка географического положения объектов элект­росетевого хозяйства, а также объектов, расположенных в границах охранных зон на местности; обработка полученной информации; формирование землеустроительной документации; формирование документации, предоставляемой в Ростехнадзор; формирование документации, предоставляемой в орган кадастрового учета и прочие).
Во-вторых, землеустроительные и кадаст­ровые работы, которые выполняются в целях установления охранных зон, дорогостоящие. Так, по предварительным оценкам стоимость работ для завершения установления охранных зон ЛЭП 0,4 кВ, 6(10) кВ, эксплуатируемых ОАО «Сетевая компания», может составить порядка 1,3 млрд рублей. При этом, если выполнять работы в срок, установленный предписанием, а именно до 1 января 2015 г., ежегодные затраты ОАО «Сетевая компания» на эти цели могут составить более 400 млн рублей. Маловероятно, что в тариф будут включены такие расходы.
При существующем порядке установления охранных зон, а также принципах тарифообразования, наиболее вероятным сроком завершения таких работ может являться 2024 г. Сокращение сроков может быть достигнуто только путем упрощения существующего сегодня порядка установления охранных зон.
Можно привести пример. В соответствии с п. 6 Порядка согласования Ростехнадзором границ охранных зон в отношении объектов электросетевого хозяйства к заявлению о согласования границ охранных зон необходимо прикладывать «перечень объектов капитального строительства и линейных сооружений, расположенных в охранных зонах и не относящихся к объектам электросетевого хозяйства, с указанием их типа, габаритных размеров и места расположения с указанием их технических характеристик, назначения и мес­та расположения». Формирование такого перечня существенно усложняет оформление документов, необходимых для установления охранных зон, значительно увеличивает срок их подготовки и приводит к увеличению стоимости работ. Хотя в то же время, абзацем вторым п. 2 Постановления Правительства РФ № 160 от 24 февраля 2009 г. предусмотрено, что действие Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, не распространяется на объекты, размещенные в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства до даты вступления его (постановления) в силу. В связи с этим возникает вопрос о ценности той информации об объектах капитального строительства и линейных сооружениях, расположенных в охранных зон, которая предоставляет­ся в Ростехнадзор, при согласовании их границ, а также о том, каким образом эта информация в дальнейшем может быть использована в работе органа государственной власти. Если предположить, что на ее основании будет осуществляться государственный контроль (надзор) за соблюде­нием особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных, в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2010 г. № 103, то такой информации, очевидно, будет недостаточно, поскольку, она не содержит, в частности, сведений о собственниках земельных участков и расположенных на них объектах.
Представляется, что информация об объектах, расположенных в охранных зонах, на стадии их установления может представлять ценность исключительно в отношении ЛЭП 35 кВ – 500 кВ. Как показывает практика, в охранных зонах ЛЭП 0,4 кВ, 6(10) кВ, находящихся в населенных пунктах, расположено множество объектов капитального строительства, подготовка информации о которых приводит к указанным выше последствиям. В их отношении информацию следовало бы готовить и направлять в Ростехнадзор уже после установления охранных зон и только в том случае, если объекты размещены в охранных зонах с нарушением действующих Правил.

Итоги
Пунктом 6 Правил установления охранных зон предусмотрено, что охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах. Думается, что данную норму с учетом приведенных выше аргументов о сроках и стоимости установления охранных зон следовало бы изменить, хотя бы по той причине, что отсутствие еще в течение достаточно значительного периода времени охранных зон «де-юре» (до момента внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах) при наличии их «де-факто», может не позволить, как сетевым организациям, так и Ростехнадзору, применять санкции за нарушения при использовании земельных участков в границах охранных зон. Основным контраргументом на обоснованные требования об устранении допущенных нарушений будет, видимо, являться следующий: «А охранная зона не установлена!».
Более того, отсутствие установленных «де-юре» охранных зон может создать юридические сложности сетевым организациям, например, при реализации ими скорее даже не прав, а обязанностей, предусмотренных п. 4 ст. 45 Лесного кодекса РФ, в части использования лесов в границах охранных зон для проведения выборочных рубок и сплошных рубок деревьев, кус­тарников, лиан. При проведении проверок законности осуществления перечисленных работ контролирующие органы уже сейчас запрашивают документы, подтверждающие наличие установленных охранных зон.
Таким образом, было бы разумным считать, что само понятие «охранной зоны объекта электросетевого хозяйства» должно быть неразрывно связано с этим объектом независимо от каких-либо принятых решений и независимо от внесения сведений о ее границах в государственный кадастр недвижимости. Иными словами, если есть объект электросетевого хозяйства, значит существует и установлена его охранная зона. Возможно, именно это и имел в виду законодатель, внося изменения в ст. 89 Земельного кодекса РФ, но однозначно об этом в нем не говорится. 
Следовательно, несмотря на все попытки изменения законодательства о порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства, оно еще требует значительных доработок. 

Республика Татарстан, г. Казань, ул. Бондаренко, д. 3, тел.: (843) 291-82-49, 
e-mail: office@netcom.tatenergo.ru