Перспективы развития нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования

В декабре 2007 года в Государственную Думу РФ был направлен законопроект «Об обязательном экологическом страховании», который устанавливает правовые основы государственного регулирования обязательного страхования гражданской ответственности организаций и индивидуальных предпринимателей на случай причинения вреда другим лицам в связи с аварийным загрязнением окружающей среды, а также определяет условия и порядок обязательного экологического страхования. При его разработке учитывался опыт мировой законодательной практики и в первую очередь стран Европы.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» в России предусмотрено экологическое страхование. Однако экологической доктриной, одобренной Правительством Российской Федерации в 2002 году, также предусмотрены реализация принципа «загрязнитель платит», разработка научно-обоснованной методики, определение размера компенсации за ущерб, наносимый окружающей среде и здоровью граждан в процессе хозяйственной деятельности при техногенных и природных чрезвычайных ситуациях, обеспечение обязательной компенсации экологического ущерба окружающей среде и здоровью населения и установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование.

Ряд международных актов предусматривает использование механизма страхования как одного из эффективных экономических инструментов предупреждения и возмещения экологического вреда. Так, например, в Женевской конвенции «О гражданской ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом», предусмотрено обязательное страхование ответственности грузоперевозчика перед третьими лицами, в том числе и за вред окружающей природной среде.

В соответствии с принципами Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 году, национальное законодательство государств должно разрабатываться с учетом подхода «загрязнитель платит». Это требование международного законодательства и в связи с применением экономических методов охраны окружающей среды. Декларация закрепила два основных принципа стратегии развития национальных законодательных систем в области охраны окружающей среды:
- государствам следует ввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Нормы, связанные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в областях охраны окружающей среды и ее развития, в которой они будут реализовываться;
- государство должно разработать национальное законодательство, касающееся ответственности за загрязнение окружающей среды и нанесение другого экологического ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

Тема экологического страхования активно исследуется российскими экологами, экономистами и юристами. Вопрос о его законодательном обеспечении рассматривается в федеральных органах законодательной власти уже с конца 90-х годов.
В ряде регионов Российской Федерации проводились эксперименты по обязательному и доб-ровольному экологическому страхованию, велась разработка региональной правовой и методической базы. Вместе с тем необходимо отметить, что до настоящего времени не удалось сформировать единый подход к созданию системы экологического страхования, его нормативно-правовому обеспечению. Анализ законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде, показал, что ни один из действующих нормативных актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования.

О необходимости развития экологического страхования свидетельствует и международная практика.

С конца 70-х годов в США и в странах Европейского союза действует специальное направление страхования экологических рисков. Имеется достаточно развитая законодательная база, эффективная система юридической и судебной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды. В США требования финансовых гарантий, в том числе и страхового покрытия, содержатся в ряде наиболее важных природоохранных актов.

В 2004 году в целях развития экологического законодательства Европейским союзом была принята директива об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде. Основным положением директивы является то, что субъект хозяйственной деятельности, чья деятельность явилась причиной нанесения вреда окружающей среде или потенциальной угрозой такого вреда, обязан нести финансовую ответственность.

Свое развитие экологическое страхование получило и в странах СНГ. В 2003 году был принят модельный закон стран СНГ об экологическом страховании. Модельные законы в странах СНГ носят рекомендательный характер, но, как правило, все законы фактически послужили основой для написания своих законов в бывших союзных республиках.

В целях упорядочения правового регулирования в сфере экологического страхования, Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии проведена большая работа, результатом которой стало обоснование необходимости принятия Федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». Рабочей группой при комитете разработан и представлен на ваше рассмотрение проект федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». При разработке законопроекта учитывался не только наработанный до нас опыт, но и новые факторы, такие, как необходимость создания специальной системы страховой защиты объектов окружающей природной среды, требование гармонизации российских нормативно-правовых норм с международным законодательством, происходящие реформы в сфере технического регулирования.

Для развития страхового механизма важно иметь ясное представление о круге требований для продукции, процессов производства, эксплуатации и утилизации, которые могут представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья граждан, имущества и окружающей среды, и о возможных последствиях их нарушения.

Проект общего технического регламента об экологической безопасности, ряд специальных технических регламентов, разрабатываемых в соответствии с реформой технического регулирования, должны устанавливать обязательные для применения характеристики и показатели для той продукции, процессов производства, эксплуатации и утилизации, которые могут представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья граждан, имущества и окружающей среды.
По мере принятия технических регламентов весь комплекс обязательных требований будет четко определен.
Опыт реализации положений законов о промышленной безопасности опасных производственных объектов, ряда других показывает, что в настоящее время на российском страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты объектов окружающей природной среды. Возмещение ущерба происходит в рамках одного полиса. В соответствии с правилами страхования возмещение причиненного вреда окружающей природной среде происходит в последнюю очередь. В случае страхового события возникает конкуренция исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, с исками о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. В связи с незначительными размерами страховых сумм по договорам обязательного страхования страховые выплаты, как правило, идут на возмещение вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. Природные же объекты фактически выпадают из действия страховой сферы. Поэтому после принятия в первом чтении Государственной Думой проекта федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» мною была внесена поправка, направленная на создание в дальнейшем специализированной системы обязательного страхования ответственности за нанесение вреда окружающей природной среде. Очевидная сложность в урегулировании вопросов страхования в области охраны окружающей среды в рамках только частного права и в отношении гражданско-правовой ответственности ведет к тому, что в большинстве стран мира наблюдается выделение страхования ответственности за вред, причиненный окружающей вреде, как самостоятельного и специфического вида страхования, требующего отдельного и особого нормативно-правового урегулирования.

Другим важным аспектом законотворчества является необходимость гармонизации российских нормативно-правовых и методических актов в области экономического страхования с международными правовыми нормами. В условиях активизации иностранных и транснациональных компаний в России в сфере природопользования, выхода российских предприятий на международные рынки результаты оценки ущерба природным ресурсам в соответствии с российским законодательством должны признаваться в международных арбитражных судах.

Значительную трудность в разработке механизма экологического страхования, его нормативно-методического обеспечения, проведения соответствующих страховых отчетов представляет отсутствие необходимой статистики. Комитетом начата работа по сбору данных в целях создания нормативно-методической базы экологического страхования. Направлены запросы в федеральные министерства и ведомства, правоохранительные органы, субъекты Российской Федерации о случаях нанесения вреда окружающей среде, оценках ущерба, затратах, составе восстановительных работ, результатах обращения в судебные инстанции, о применяемых документах по оценке ущерба.

Нужно отметить, что в отдельных федеральных органах исполнительной власти, в сфере деятельности которых находятся хозяйствующие субъекты, являющиеся источником повышенной экологической опасности, отсутствует информация о случаях негативного воздействия предприятий на окружающую среду, данные об оценке экологического вреда. Отсутствует классификация объектов по степени воздействия. Особо хотелось бы обратить внимание на состояние методического обеспечения оценки экологического ущерба.

Важно отметить, что на преодоление существующих трудностей по созданию необходимой статистической базы, актуализации существующего методического обеспечения процента ущерба в интересах экологического страхования, разработки страховых услуг и развитию добровольных видов экологического страхования направлена инициатива ряда страховых организаций по созданию ассоциаций экологического страхования. Такое объединение страховщиков должно стать инициатором внедрения экологического вида страхования, имеющего большое значение как важнейшего экономического механизма охраны окружающей среды.