Обеспечение надежности энергоснабжения: отдельные вопросы правоприменения

С технической точки зрения под надежностью электроснабжения следует понимать непрерывное обеспечение потребителей электроэнергией заданного качества в соответствии с графиком электропотребления и по схеме, которая предусмотрена для длительной эксплуатации. 

Между тем необходимо осознавать, что задача обеспечения надежности систем электроснабжения носит куда более комплексный характер. Помимо исключительно технических, данная задача также включает в себя и целый комплекс экономических и организационных мероприятий, направленных на сокращение ущерба от нарушения нормального режима работы потребителей электроэнергии.

К сожалению, следует констатировать, что, несмотря на громаднейшие инвестиции в сектор электроэнергетики, имевшие место в последние 10 лет, проблема обеспечения надежности по-прежнему сохраняется и на практике выливается в весьма неприятные явления. Крупные промышленные предприятия все больше делают ставку на автономное энергообеспечение собственных производств, а это весьма пагубно сказывается как на экологии (увеличение выбросов СО2, золошлаковых захоронений, и т. п.), так и на экономике страны в целом, поскольку инвестиции в единую энергетическую систему страны постепенно падают. 

Вопреки распространенному заблуждению переход крупных предприятий на собственную генерацию не связан с ростом цен на электроэнергию, по крайней мере, не в первую очередь.

Цена на электроэнергию складывается не только из стоимости ее производства и распределения, но и с учетом необходимости обеспечения юридических и технологических гарантий надежности энергоснабжения.

Как уже было отмечено выше, надежность энергоснабжения не следует рассматривать исключительно с технической точки зрения. Гарантировать на сто процентов бесперебойную поставку электроэнергии физически невозможно. Аварии все равно будут происходить, сколько бы денег ни вкладывали в развитие энергетической инфраструктуры. Слишком много неконтролируемых факторов имеют место быть в процессе энергоснабжения. Помимо чисто технических факторов присутствуют и погодный фактор, и человеческий, и масса иных.

Ключевые и наиболее ценные гарантии, которые предоставляют поставщики электроэнергии, лежат в юридической плоскости. Речь идет о том, что поставщики несут ответственность за надежное энергоснабжение перед потребителем. Иными словами, если по каким-то причинам энергоснабжение прекратится, поставщик электроэнергии обязан будет компенсировать убытки, вызванные таким отключением. 

При возникновении аварии на собственном генерирующем объекте убытки никто не компенсирует. Таким образом, если затраты на энергоснабжение оценивать с учетом возможных рисков несения некомпенсируемых убытков, то картина предстает в совершенно другом ключе. 

Между тем юридические гарантии, которые предоставляют поставщики электроэнергии, далеко не всегда прельщают потребителей, поскольку последние попросту не верят в то, что поставщики в случае аварии надлежащим образом исполнят свои обязательства. К сожалению, подобное недоверие имеет под собой веские основания. Как показывает практика, реальной компенсации убытков, вызванных аварийным отключением, потребителю удается добиться крайне редко. Это обстоятельство во многом объясняет, почему все больше крупных промышленных потребителей переходят на автономное энергообеспечение. Тут срабатывает вполне обоснованная логика: зачем платить за юридические гарантии в составе платы за электроэнергию, если они все равно не обеспечиваются; гораздо проще обзавестись собственной генерацией, а потенциальные убытки компенсировать за счет более дешевой электроэнергии. 

Следует отметить, что проблема обеспечения юридических гарантий со стороны поставщиков электроэнергии кроется не в недостатках законодательства, а исключительно в плоскости правоприменения.

Чтобы глубже проанализировать очерченную проблему, прежде всего необходимо разобраться в условной терминологии, а именно: что следует понимать под юридическими и технологическими гарантиями надежности энергоснабжения.

Во-первых, под юридическими гарантиями понимается закон, который запрещает отключать потребителей, выполняющих надлежащим образом свои обязательства по оплате электроэнергии. Во-вторых, речь идет о договоре, который является основой права на получение электроэнергии и одновременно основой права на возмещение ущерба от незапланированного отключения энергоснабжения.

Нужно сразу же оговориться, что нормативно-правовая база, регулирующая оборот электроэнергии, содержит и иные гарантии, такие как публичность договора энергоснабжения, право недискриминационного доступа к электросетевой инфраструктуре и т.п., однако все они носят второстепенный характер. Под технологическими гарантиями обеспечения надежности энергоснабжения понимается принцип соблюдения отраслевых правил обслуживания и эксплуатации электроустановок как со стороны поставщиков, так и со стороны потребителей. Этот принцип закреплен в Законе «Об электроэнергетике» (ст. 38). 

Важной отличительной особенностью правового механизма обеспечения надежности энергоснабжения является наличие своего рода «системы сдержек и противовесов», которая призвана обеспечивать баланс интересов между поставщиками и потребителями электроэнергии.  

Те обязательства поставщиков электроэнергии, которые входят в состав технологических и юридических гарантий, не являются абсолютными. Иными словами, право требовать исполнение обязательств со стороны поставщиков у потребителей частично ограничено. Каждому обязательству поставщика противостоит соответствующее ограничение права потребителя. К примеру, закон запрещает отключать потребителей, исправно оплачивающих электроэнергию, вместе с тем отключения допускаются при возникновении аварийных энергетических режимов. Право потребителя требовать возмещение убытков, вызванных аварийным отключением электроэнергии, ограничено только реальным ущербом; обязанности гарантирующего поставщика заключить договор с любым заинтересованным лицом противостоит право гарантирующего поставщика отказаться от исполнения договора энергоснабжения в случае существенного нарушения обязательств по оплате электроэнергии со стороны потребителя и т. д. 

Следует отметить, что низкое доверие потребителей к тому, что поставщики надлежащим образом будут обеспечивать юридические гарантии надежного энергоснабжения, является ярчайшим доказательством того, что баланс интересов нарушен. Потребители в случае аварии сразу предъявляют ограниченные требования к поставщикам — только реальный ущерб, не пытаясь при этом поэкспериментировать и предъявить еще и упущенную выгоду. Поставщики же, в свою очередь, крайне редко исполняют свою обязанность добровольно. В подавляющем большинстве случаев убытки взыскиваются в судебном порядке. При этом судебная практика складывается весьма неоднозначно. Объяснить это можно многими причинами, но наиболее очевидной представляется усложнение обязательственной цепочки взаимоотношений между участниками рынка. Как известно, в результате либерализации электроэнергетики технологически единый процесс электроснабжения был разделен по функциональному признаку. Весь процесс — от производства до потребления электроэнергии — разделен на четыре основных этапа: 1. производство электроэнергии; 2. передача электроэнергии по высоковольтным сетям; 3. распределение электроэнергии по линиям среднего и низкого напряжения; 4. сбыт электроэнергии конечным потребителям. 

Каждый из перечисленных этапов характеризуется индивидуальным набором участников и организационно-правовых мероприятий. При этом в результате демонополизации отрасли количество участников на каждом из упомянутых этапов существенно увеличилось, что неизбежно привело к усложнению обязательственной цепочки энергоснабжения.  

Рассмотрим самую распространенную карту обязательств участников субъектов рынка (рис. 1). 

Гарантирующий поставщик исполняет обязанность по энергоснабжению (в том числе и по обеспечению надежности) перед потребителем. А перед гарантирующим поставщиком несут ответственность генерирующая компания — за то, что электроэнергия будет произведена, сетевая компания, выполняющая функции котлодержателя, — за то, что электроэнергия будет доставлена до энергопринимающих устройств потребителя. Перед котлодержателем ответственность несут федеральная сетевая компания и территориальные сетевые компании в своих границах балансовой и эксплуатационной ответственности.    

При этом следует обратить внимание на то, что во взаимоотношениях между потребителем и гарантирующим поставщиком ключевую роль играют именно юридические гарантии, в то время как в периметре взаимоотношений между гарантирующим поставщиком, сетевыми компаниями и генерирующими компаниями на первый план выходят гарантии технологические. Это обстоятельство вполне объяснимо. Современная модель рынка отводит гарантирующему поставщику чисто организационную роль. Гарантирующий поставщик, выполняя сбытовую функцию, организует продажу электроэнергии розничным потребителям. При этом гарантирующий поставщик перед потребителем принимает на себя все обязанности как сетевых, так и генерирующих компаний, не обладая при этом ни энергопередающим, ни генерирующим оборудованием. Соответственно, гарантирующий поставщик может обеспечивать технологические гарантии, только требуя их исполнения со стороны сетевых и генерирующих компаний. 

Рассмотрим теперь, как трансформируется карта обязательств в случае возникновения аварийного отключения (рис. 2). Как видно на рисунке 2, схема обязательств в случае аварийного отключения отображается зеркально. Потребитель предъявляет соответствующее требование к гарантирующему поставщику. Гарантирующий поставщик в регрессном порядке предъявляет требования либо к генерирующей компании, что бывает довольно редко, поскольку надежность в плане генерации организована достаточно качественно, либо к сетевой компании, что бывает значительно чаще, поскольку подавляющее большинство аварий происходит на линиях электропередач. Если авария произошла вне границ балансовой и эксплуатационной ответственности котлодержателя, последний предъявляет требования также в регрессном порядке либо в ФСК, либо в ТСО.

Все звенья вышеописанной обязательственной цепи взаимосвязаны, поэтому становится очевидным то, что если на каком-либо этапе эта цепь даст сбой, то вся система обязательств не будет работать. Например, если гарантирующий поставщик удовлетворит требования потребителя, но не сможет предъявить их в сетевую организацию в регрессном порядке, в следующий раз гарантирующий поставщик сделает все возможное, чтобы уклониться от исполнения своей обязанности перед потребителем. К сожалению, на практике все чаще встречается вышеописанная ситуация. Участники рынка на каждом уровне обязательственной цепи стараются уклониться от исполнения собственных обязательств, и нередко им это удается. 

Прежде всего, подобное положение вещей объясняется тем, что допускается (и в первую очередь судебными органами) слишком большая вариативность поведения каждого из участников обязательственной цепи.  

Рассмотрим, какие есть варианты поведения у потребителя при возникновении аварийного отключения.

Во-первых, он может потребовать возмещение ущерба от гарантирующего поставщика. Этот вариант поведения наиболее распространенный и самый простой, поскольку процедура доказывания в этом случае сведена к минимуму. Потребителю нужно доказать лишь факт отключения и размер убытков. Ответственность гарантирующего поставщика в этом случае подразумевается. 

Во-вторых, потребитель может предъявить требования непосредственно к виновнику аварии. Такой вариант поведения встречается крайне редко. Как правило, потребители избирают подобный способ защиты нарушенного права в случае, когда они тем или иным образом аффилированы со сбытовой компанией. Нет смысла судиться с дружественной компанией перед тем как заявить требования к действительному виновнику аварийного отключения. В качестве примера можно привести судебное дело № А43-16096/2009. 

Законодатель допускает подобную меру поведения. Однако, избрав подобный способ защиты права, потребитель принимает на себя повышенные риски, связанные с существенным усложнением процедуры доказывания. Обязательства в этом случае возникают не из договора, а из деликта, соответственно, потребителю необходимо проделать колоссальную работу по сбору доказательственной базы, для того чтобы обосновать причинно-следственную связь между действиями виновной организации и возникновением убытков. Выбор подобного способа поведения является исключительно правом потребителя. 

Наличие у потребителя опции, позволяющей предъявить требования к виновнику аварийного отключения в обход традиционной схемы исполнения обязательств на рынке электроэнергии, в целом не влияет существенно на работоспособность «юридической системы» обеспечения надежности энергоснабжения, чего нельзя сказать про третий вариант поведения, а именно — ничего не делать.

К сожалению, потребители достаточно часто отказываются от предъявления каких-либо требований в случае возникновения аварийного отключения. Как правило, это объясняется незначительностью причиненного ущерба и нежеланием потребителя ввязываться в долгие судебные тяжбы с практически непрогнозируемым результатом. Подобный вариант поведения потребителя является самым опасным, поскольку он провоцирует халатное отношение субъектов рынка электроэнергии, ответственных за обеспечение технологических гарантий надежности энергоснабжения.  

Рассмотрим теперь следующую ступень исполнения обязательственной цепи. Какие есть варианты поведения у гарантирующего поставщика при получении от потребителя требования о возмещении убытков, вызванных аварийным отключением? 

Гарантирующий поставщик может в добровольном порядке удовлетворить требования потребителя и в регрессном порядке обратиться к виновнику отключения. Подобный вариант поведения является наименее распространенным, поскольку гарантирующий поставщик в этом случае принимает на себя повышенные риски, связанные с потенциальной невозможностью защиты собственных прав в регрессном порядке. 

В качестве примера, ярко иллюстрирующего существенность подобного риска, можно привести судебное дело № А70-3435/2011. В рамках указанного судебного разбирательства гарантирующий поставщик в добровольном порядке возместил потребителям ущерб, вызванный некачественной электроэнергией, и в порядке регресса обратился с соответствующим требованием к сетевой компании. Суд отказал гарантирующему поставщику в удовлетворении регрессных требований, сославшись на недоказанность противоправного поведения со стороны сетевой компании, а также причинно-следственной связи между действиями сетевой компании и причинением ущерба. В этом примере суд акцентировал внимание на том, что качество поставленной энергии обеспечивается совместными действиями лиц, обеспечивающих снабжение электрической энергией потребителей, а ответчик как сетевая организация не является единственным лицом, ответственным за причинение вреда вследствие поставки энергии ненадлежащего качества. Следовательно, привлечение его к ответственности в виде возмещения вреда требует представления доказательств того, что причинение вреда явилось следствием действий непосредственно ответчика.

Таким образом, суд занял формальную позицию, согласно которой гарантирующий поставщик должен исчерпывающе доказать факт понижения качества электроэнергии именно по вине сетевой компании. Эта позиция судов представляется спорной. Суд в данном случае допустил смешение технологических и юридических гарантий обеспечения надежного энергоснабжения. Как уже было указано выше, гарантирующий поставщик не может обеспечивать технологические гарантии, поскольку он не обладает ни генерирующим, ни энергопередающим оборудованием.  Фактически гарантирующий поставщик выполняет лишь функцию посредника, который обязан урегулировать отношения, связанные с передачей электроэнергии, в интересах конкретного потребителя путем заключения соответствующего договора с сетевой компанией. 

Существенным условием договора оказания услуг по передаче электроэнергии является обязанность сетевой компании обеспечить передачу электрической энергии в точке поставки потребителя услуг, качество и параметры которой должны соответствовать техническим регламентам. 

Таким образом, тот факт, что в точке поставки потребителя зафиксировано падение качества поставляемой электроэнергии или вообще ее отсутствие, в первую очередь свидетельствует о том, что сетевая компания не выполнила существенное условие договора, то есть не обеспечила исполнение юридических гарантий. А причины падения качества электроэнергии или ее отсутствия отступают на второй план. Иными словами, гарантирующему поставщику, как стороне договора оказания услуг по передаче электроэнергии, для того чтобы обосновать противоправность поведения сетевой компании, достаточно доказать лишь факт отсутствия электроэнергии (или падения качества) в конкретной точке поставки. 

Сетевая компания может избежать ответственности только в том случае, если докажет, что аварийное отключение (или падение качества электроэнергии) произошло по вине потребителя. Именно в таком ключе должно распределяться бремя доказывания в судебном процессе. 

К сожалению, на практике подобный подход к разрешению споров встречается крайне редко, что объясняет, почему гарантирующие поставщики так редко возмещают ущерб в добровольном порядке.

Наиболее распространенный вариант поведения гарантирующего поставщика при получении от потребителя требования о возмещении убытков заключается в том, что гарантирующий поставщик намеренно доводит конфликт с потребителем до судебного разбирательства с целью формирования судебной преюдиции. 

Сразу же после возбуждения судебного производства гарантирующий поставщик старается привлечь в дело сетевую организацию в качестве третьего лица и фактически устраниться от спора. Гарантирующий поставщик в таком судебной процессе преследует только одну цель — столкнуть потребителя и сетевую компанию в вопросах доказывания наличия или отсутствия ущерба, а также причин возникновения аварийного отключения. Сам же гарантирующий поставщик, как правило, занимает пассивную правовую позицию, поскольку исход дела становится для него непринципиальным. Если сетевая организация докажет несостоятельность правовой позиции потребителя, то суд откажет ему во взыскании ущерба с гарантирующего поставщика. Если же потребителю все же удастся собрать необходимый массив доказательств и обосновать свою позицию, то гарантирующий поставщик и тут остается защищенным, поскольку при таком развитии событий сформируется судебная преюдиция, что избавляет гарантирующего поставщика от необходимости сбора доказательств при обращении в сетевую компанию в регрессном порядке.    

Проиллюстрировать эту схему поведения гарантирующего поставщика можно на примере судебного дела № А75-5987/2012. Рассмотрев данный спор, суд удовлетворил регрессные требования гарантирующего поставщика к сетевой компании, сославшись на то, что событие аварии, а также размер причиненного ущерба установлены решением мирового судьи. 

Это решение также показывает слабые стороны описываемой стратегии защиты интересов гарантирующего поставщика. Дело в том, что не любые требования можно «регрессировать». Например, далеко не всегда можно взыскать в регрессном порядке судебные издержки, поскольку их возникновение, как правило, связано с нежеланием удовлетворять основное требование в добровольном порядке. Нельзя считать, что возникновение судебных издержек вызвано действиями лица, на которое впоследствии будут обращены регрессные требования. В рассматриваемом случае суд отказал во взыскании в регрессном порядке суммы штрафа за нарушение Федерального закона «О защите прав потребителей», который был наложен на гарантирующего поставщика, поскольку последний имел возможность урегулировать конфликт с потребителем во внесудебном порядке.     

Третий вариант поведения заключается в отказе от возмещения ущерба, вызванного аварийным отключением, со ссылкой на недоказанность причинно-следственной связи между действиями гарантирующего поставщика и возникновением убытков. Такие случаи нередко встречаются на практике, в качестве примера можно привести судебное дело № А26-1828/2013. Суд отказал потребителю во взыскании с гарантирующего поставщика убытков, причиненных аварийным отключением электроэнергии, ввиду того что потребитель не доказал причинно-следственную связь между действиями гарантирующего поставщика и фактом возникновения убытков.

Как уже было отмечено выше, подобные судебные решения не выдерживают никакой критики, поскольку суды фактически смешивают деликтные и договорные обязательства. Потребитель в данном случае должен доказывать причинно-следственную связь не между действиями гарантирующего поставщика и фактом возникновения убытков, а между фактом отсутствия электроэнергии и фактом возникновения убытков. 

Вариативность поведения сетевой компании в случае, если к ней обратится гарантирующий поставщик в регрессном порядке, также насчитывает три направления. Сетевая компания может добровольно возместить причиненный ущерб. На практике это встречается крайне редко. Наиболее распространенный вариант поведения, как и в случае с гарантирующим поставщиком, —  возмещение ущерба в судебном порядке. Однако мотивы сетевой компании в данном случае отличны от мотивов гарантирующего поставщика. Если гарантирующий поставщик намеренно доводит конфликт до суда с целью получения судебной преюдиции, для того чтобы свести к минимуму риск неудовлетворения регрессных требований, то мотивы сетевых компаний прозаичнее. Судебное решение сетевым компаниям нужно для обоснования расходов перед акционерами. 

К сожалению, эта проблема характерна фактически для любой сферы бизнеса в нашей стране, и бороться с ней практически невозможно. При этом речь идет не о величине судебных пошлин, а о том, что суды крайне неохотно возлагают на проигравшую сторону судебные издержки, в том числе и затраты на услуги адвокатов. В спорах, связанных с электроснабжением, эта проблема становится крайне острой, поскольку далеко не каждое предприятие может себе позволить содержать внутри компании достаточно квалифицированного юриста, который способен всесторонне разобраться в массиве отраслевого законодательства. Чаще всего такие компании вынуждены прибегать к услугам специализированных юридических фирм, принимая во внимание то, что с высокой долей вероятности затраты на юридические услуги не удастся компенсировать за счет проигравшей стороны. 

Независимо от того, к сетям какой сетевой организации непосредственно присоединены энергопринимающие устройства потребителя, последний должен заключать договор с сетевой организацией, имеющей статус котлодержателя. Это связано с особенностями государственного регулирования субъектов естественных монополий. В частности, в п. 6 Правил недискриминационного доступа указано, что сетевая организация, для которой не утвержден в установленном законом порядке тариф, не имеет права требовать оплаты за услуги по передаче электрической энергии по ее сетям, соответственно, она не может напрямую заключать договоры с потребителями. При «котловой» схеме тариф для расчетов с конечными потребителями получает вышестоящая сетевая организация — котлодержатель, нижестоящие сетевые организации получают тариф для взаиморасчетов с котлодержателем, с которым заключается соответствующий межсетевой договор. 

Таким образом, третий вариант поведения сетевой компании - котлодержателя при предъявлении к ней регрессных требований практически полностью повторяет поведение гарантирующего поставщика, желающего получить судебную преюдицию. В случае если авария или падение качества электроэнергии произошли за границами балансовой и эксплуатационной ответственности котлодержателя, последний старается получить преюдицию против смежной сетевой организации, в сетях которой произошла авария.

Подводя итоги, следует констатировать, что наибольшую опасность для обеспечения юридических гарантий надежного энергоснабжения представляет не вариативность поведения участников рынка электроэнергии, а то, что практически каждый из вариантов поведения того или иного участника может быть поддержан судом. Для возмещения вреда, причиненного аварийным отключением, потребитель должен доказать только два обстоятельства: факт отсутствия энергоснабжения (или поставки электроэнергии ненадлежащего качества) и размер убытков (причинно-следственная связь в данном случае доказывается между самим фактом отсутствия энергии и фактом возникновения убытков. Гарантирующий поставщик может отказать потребителю в возмещении причиненного вреда только в том случае, если докажет, что сбой произошел по вине самого потребителя.

В случае аварийного отключения гарантирующий поставщик должен осуществить все мероприятия, необходимые для надлежащего оформления факта ограничения энергоснабжения. При необходимости организовать расследование аварии и убедиться в надлежащем оформлении соответствующего акта расследования аварии и иных необходимых документов.

В случае наличия каких-либо пороков в акте или ином документе, необходимом для установления причин аварии, гарантирующий поставщик должен нести за это ответственность.

Сетевая компания - котлодержатель должна нести ответственность не только в границах собственных сетей, но и в границах всех смежных территориальных сетевых компаний. Котлодержатель должен принимать самое активное участие в расследовании аварийного отключения. Результаты расследования аварии могут быть оспорены котлодержателем (или иным заинтересованным лицом) только в рамках соответствующего искового производства. Подвергать сомнению результаты проведенного расследования аварии в рамках спора о возмещении ущерба недопустимо.

Очевидно, что неединообразное правоприменение самым пагубным образом сказывается не только на надежности энергоснабжения, но и на экономике электроэнергетической отрасли в целом. В связи с этим представляется разумным, что отраслевые регуляторы, такие как Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Министерство энергетики, должны самостоятельно или по инициативе профессиональных сообществ выявлять случаи неединообразного применения отраслевого законодательства и своевременно инициировать подготовку и публикацию соответствующих разъяснений.