Лицензирование отдельных видов деятельности в области промышленной безопасности

В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 6 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Федеральный закон № 116-ФЗ) отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат 
лицензированию в соответствии с законодательством РФ. Редакция обратилась в Казанскую прокуратуру с просьбой разъяснить положения законодательства о лицензировании, обратив внимание на наиболее сложные моменты.

Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ) в рассматриваемой области лицензированию подлежат следующие виды деятельности:
- эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности (п. 12);
- производство маркшейдерских работ (п. 43);
- деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности (п. 49);
- деятельность, связанная с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения (п. 50).
На основании Постановления Правительства РФ от 21.11.2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» лицензирование указанных видов деятельности осуществляет Ростехнадзор.

Лицензионные требования

Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности предусмотрены лицензионные требования, направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.
Так, в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие требования (ч. 3 ст. 8 Федерального закона № 99-ФЗ):
1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;
2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности;
3) наличие у соискателя необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля;
4) соответствие соискателя требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами;
5) иные требования, установленные федеральными законами.

Должностные лица административного органа не вправе подменять друг друга при реализации государственых услуг и функций, должны действовать в строгом соответствии не только с должностными инструкциями, положениями и нормативными правовыми актами, закрепляющими за ними соответствующие полномочия, но и при неуклонном соблюдении порядка осуществления предоставленных им полномочий.

Основания и порядок предоставления лицензии

Лицензия предоставляется на каждый вид деятельности, указанный в ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ, и действует бессрочно.
Общий порядок представления соискателем лицензии заявления и документов, необходимых для получения лицензии, порядок принятия решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении определяются статьями 13-16 Федерального закона № 99-ФЗ. Перечень документов, прилагаемых к заявлению о предоставлении лицензии, определяется конкретным положением о лицензировании, а виды и порядок прохождения административных процедур в рамках предоставления государственной услуги по лицензированию конкретного вида деятельности определяются соответствующим административным регламентом.
Отметим также, что п. 2 ст. 6 Федерального закона № 116-ФЗ определяет документы, наличие которых является обязательным требованием к соискателю лицензии для принятия решения о предоставлении лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов:
- документы, подтверждающие ввод опасных производственных объектов в эксплуатацию,
или
- положительные заключения экспертизы промышленной безопасности на технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, здания и сооружения на опасных производственных объектах,
а также
- в случаях, предусмотренных ст. 14 указанного Федерального закона, декларации промышленной безопасности.
Решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении должно быть принято лицензирующим органом в срок, не превышающий 45 дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов.
В течение трех рабочих дней после дня подписания и регистрации лицензии лицензирующим органом она вручается лицензиату или направляется ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
Основанием отказа в предоставлении лицензии является:
1) наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации;
2) установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям.

Государственную услугу по регистрации ОПО в государственном реестре ОПО, а также государственную услугу по ведению Реестра заключений экспертизы промышленной безопасности осуществляют должностные лица, не наделенные ни полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), ни полномочиями по выявлению административных правонарушений.

Основания и порядок переоформления лицензии

Основания переоформления лицензии определены в статьях 18, 22 Федерального закона № 99-ФЗ.
Ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 99-ФЗ предусматривает следующие основания для переоформления лицензии:
- реорганизация юридического лица в форме преобразования;
- изменение наименования юридического лица;
- изменение адреса места нахождения юридического лица;
- изменение места жительства индивидуального предпринимателя;
- изменение имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя;
- изменение реквизитов документа, удостоверяющего личность индивидуального предпринимателя;
- изменение адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности (за исключением деятельности по перевозкам грузов, пассажиров или иных лиц);
- изменение перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;
- изменение в соответствии с нормативным правовым актом Российской Федерации наименования лицензируемого вида деятельности, перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если необходимость переоформления лицензии определена этим нормативным правовым актом.
По общему правилу до переоформления лицензии лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности. Вместе с тем в ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 99-ФЗ определяются следующие случаи, при которых не допускается осуществление лицензируемого вида деятельности до переоформления лицензии:
- осуществление лицензируемого вида деятельности по адресу, не указанному в лицензии;
или
- по истечении срока, определенного ч. 5 ст. 18 указанного Федерального закона (15 рабочих дней со дня внесения изменений в ЕГРЮЛ о реорганизации юридического лица в форме преобразования);
и (или)
- выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, но не указанных в лицензии.
Обращаем Ваше внимание на то, что законодатель не устанавливает срок, в течение которого лицензиат должен обратиться в лицензирующий орган с заявлением о переоформлении лицензии.
Проверка достоверности содержащихся в заявлении и прилагаемых к нему документах новых сведений проводится в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня приема соответствующего заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов, а проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при выполнении работ, оказании услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, но не указанных в лицензии, и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, — в срок, не превышающий 30 рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов.

Проверка достоверности содержащихся в заявлении и прилагаемых к нему документах новых сведений проводится в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня приема соответствующего заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых 
к нему документов.

Привлечение к административной ответственности

Каковы пределы, основание и порядок привлечения к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности?
По результатам проведенной проверки уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора) в случае выявления нарушений в том числе принимаются меры по привлечению виновных лиц к ответственности.
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено при совокупности следующих обстоятельств:
1) при наличии поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, перечень которых определен ст. 28.1 КоАП РФ;
2) при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
3) дело об административном правонарушении может быть возбуждено только тем должностным лицом, которое в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ уполномочено составлять протоколы об административных правонарушениях.
Отметим, что не все поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, обозначенные в ст. 28.1 КоАП РФ, применимы к нарушениям в области промышленной безопасности.
Так, можно выделить только три:
- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ);
- поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ);
- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).
Примером второго повода может служить ситуация, при которой уполномоченный на проведение конкретного вида надзора орган выявляет нарушение требований, обязательность соблюдения которых данным органом не проверяется в силу отсутствия на это у него соответствующих полномочий.
Например, органы пожарного надзора в ходе осуществления контрольно-надзорных мероприятий выявляют нарушения требований промышленной безопасности. Соответствующие материалы передаются в Ростехнадзор (его территориальный орган) для рассмотрения и принятия соответствующих мер реагирования. 
Аналогичный порядок действует и при наличии третьего повода, за исключением лишь того факта, что данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, поступают не от государственных органов, а по сообщениям и заявлениям от физических, юридических лиц, СМИ.

По общему правилу до переоформления лицензии лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности. Вместе с тем в ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 99-ФЗ определяются случаи, при которых не допускается осуществление лицензируемого вида деятельности до переоформления лицензии.

Привлечение к ответственности при лицензировании

Наиболее дискуссионным и неоднозначным в толковании является повод, содержащийся в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
В каких случаях возможно непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения: только по результатам проведения мероприятий по контролю? 
Может ли должностное лицо контролирующего органа непосредственно обнаружить достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, без проведения проверки или иных мероприятий по контролю и возбудить дело по этому поводу без предшествующей проверки?
Подобные вопросы особо остро возникают, например, тогда, когда юридические лица привлекаются к административной ответственности после направления ими в уполномоченный орган заявления и необходимых документов для внесения опасных производственных объектов (далее также — ОПО) в Реестр или внесения в Реестр ОПО соответствующих изменений, а также после направления экспертными организациями заключений экспертизы промышленной безопасности для внесения их в соответствующий Реестр. 
Встречаются случаи, когда по результатам рассмотрения соответствующих заявлений юридические лица и экспертные организации привлекаются к административной ответственности за нарушение лицензионных требований. Например, по результатам анализа поступивших в государственный орган документов о регистрации ОПО или о регистрации заключений экспертизы выявляются случаи несоответствия адреса места нахождения ЮЛ или места осуществления лицензируемой деятельности, в связи с чем в вину организациям вменяется факт непереоформления лицензии.
Обращаем ваше внимание на то, что государственную услугу по регистрации ОПО в государственном реестре ОПО, а также государственную услугу по ведению Реестра заключений экспертизы промышленной безопасности осуществляют должностные лица, не наделенные ни полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), ни полномочиями по выявлению административных правонарушений. Несмотря на то, что речь идет об одном ведомстве (Ростехнадзор), различны как должностные лица, так и осуществляемые ими полномочия в рамках рассматриваемых государственных услуг и функций.
В свою очередь, должностные лица, уполномоченные осуществлять контрольно-надзорные мероприятия, в том числе в части привлечения виновных лиц к административной ответственности, вправе использовать информацию, содержащуюся в базах Ростехнадзора в целях проверки соблюдения юридическими лицами требований соответствующего законодательства либо в рамках осуществления мероприятий по контролю (плановой, внеплановой, выездной, документарной проверки, предварительной проверки, мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами), либо в рамках осуществления административного расследования,
Таким образом, должностные лица административного органа не вправе подменять друг друга при реализации государственных услуг и функций, должны действовать в строгом соответствии не только с должностными инструкциями, положениями и нормативными правовыми актами, закрепляющими за ними соответствующие полномочия, но и при неуклонном соблюдении порядка осуществления предоставленных им полномочий.

Проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при выполнении работ, оказании услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, но не указанных в лицензии, и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, — в срок, не превышающий 30 рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов.

По общему правилу до переоформления лицензии лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности. Вместе с тем в ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 99-ФЗ определяются случаи, при которых не допускается осуществление лицензируемого вида деятельности до переоформления лицензии.

Деятельность ОПО без лицензии

Необходимо также отметить, что на практике очень часто возникают спорные вопросы квалификации — осуществление юридическим лицом деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов без лицензии.
Тщательный обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, позволил сделать следующий вывод. 
Ст. 9 Федерального закона № 116-ФЗ установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе обязанность организации иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.
П. 12 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ также предусмотрено, что эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности подлежит обязательному лицензированию.
В связи с этим осуществление обществом деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов без лицензии само по себе свидетельствует о нарушении требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, и, следовательно, наличии в действиях общества признаков состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ.
Ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии.
Согласно правовой позиции, изложенной в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 ст. 14.1 Кодекса, установлена другими статьями Кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной Кодексом.