Прокурорский надзор за исполнением законов о промышленной безопасности ОПО в деятельности аварийно-спасательных служб и формирований

Показатель социального риска техногенных аварий в России очень высок. Особую угрозу представляют опасные производственные объекты. Как правило, аварии и инциденты на них приводят в негодность производственные мощности, влекут утрату ресурсов и продукции, причинение вреда жизни и здоровью граждан, оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду, социально-экономическую ситуацию.
В числе основных причин производственной аварийности: непродуманные проектные и технические решения, недопустимый уровень износа основных производственных фондов, некачественное или несвоевременное выполнение работ по обслуживанию и ремонту, низкая технологическая и трудовая дисциплина.
По состоянию на начало 2016 г. в стране зарегистрировано более 174 тыс. опасных производственных объектов, которые расположены во всех ее регионах. В последние годы количество аварий на таких объектах стало увеличиваться. В 2014 г. их было зафиксировано 138, в 2015 г. — уже 174, в I полугодии 2016 г. зарегистрирована 81 авария.
Рост аварийности произошел в металлургической промышленности, на предприятиях химического комплекса, объектах магистрального трубопроводного транспорта, газораспределения и предприятиях, использующих подъемные сооружения.
В результате техногенных аварий и катастроф ежегодно погибает большое количество людей (в 2014 г. погибло 199 человек, в 2015 г. — 193, в 2016 г. — 148).
Кроме того, аварии влекут негативные последствия в виде экономического и экологического ущерба, исчисляемого миллиардами рублей.
К примеру, в результате разгерметизации трубопровода Усть-Балыкского месторождения 23.06.2015 г. произошла утечка нефтесодержащей жидкости с загрязнением водной поверхности поймы протоки Чеускина. Ее площадь составила 23,7 га, а объем разлива достиг 100 тонн. Ликвидация последствий продолжалась длительное время. Ущерб от аварии составил свыше 50 млн руб.
Всего авариями, произошедшими в 2015–2016 гг., причинен ущерб на сумму около 7 млрд руб.
Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о промышленной безопасности организована на основе приказа Генерального прокурора РФ от 7.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Особая роль в вопросе обеспечения промышленной безопасности законодательством отведена аварийно-спасательным службам и аварийно-спасательным формированиям.
Статьей 6 Федерального закона от 22.08.1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» на аварийно-спасательные службы и формирования возложены задачи по поддержанию органов управления, сил и средств в постоянной готовности к выдвижению в зоны чрезвычайных ситуаций и проведению работ по их ликвидации, контролю за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них таких работ, а также по ликвидации чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях.
В свою очередь, для обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организациям, эксплуатирующим опасный производственный объект, необходимо планировать и осуществлять соответствующие мероприятия на таком объекте.
Также Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» на них возложена обязанность заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных этим законом, иными нормативными правовыми актами, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.
Однако эти требования законодательства зачастую не исполняются.
В большинстве регионов страны прокуроры выявили организации, которые в нарушение положений законодательства о промышленной безопасности уклонялись от создания собственных или привлечения на договорной основе аварийно-спасательных служб и формирований. Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, заключают договоры с аварийно-спасательными службами и формированиями, не способными незамедлительно отреагировать на возникшую чрезвычайную ситуацию, привлечь для ее локализации (ликвидации) необходимые силы и средства, своевременно обеспечить спасение людей и имущества.
К примеру, органы прокуратуры Пензенской области выявили случаи, когда указанными организациями соответствующие договоры заключены с аварийно-спасательными службами и формированиями, зарегистрированными и фактически расположенными в других субъектах РФ и не имеющими при этом на территории Пензенской области сил и средств, предназначенных для ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций.
Прокуратурой Тверской области вскрыты факты заключения договоров с аварийно-спасательным службами, которые базируются на расстоянии более 150 км от обслуживаемого объекта.
Прокурорам при осуществлении надзорных полномочий необходимо пресекать случаи подобного игнорирования требований промышленной безопасности и факты заключения формальных договоров с аварийно-спасательными службами и аварийно-спасательными формированиями, аттестованными на проведение поисково-спасательных, горно-спасательных, газоспасательных, противофонтанных и иных работ. Выявление каждого такого нарушения закона должно становиться конкретным поводом для тщательного разбирательства и применения мер административного воздействия за невыполнение требований промышленной безопасности.
Фиксируются нарушения законодательства, связанные с отсутствием согласования с территориальным органом МЧС России состава, структуры и оснащения созданных в организациях нештатных аварийно-спасательных формирований, ненадлежащим зачислением граждан в их состав (без приказа), отсутствием свидетельства установленного образца на право ведения определенных видов аварийно-спасательных работ.
Подобные случаи выявлялись прокуратурами Владимирской и Рязанской областей.
Отдельное внимание прокуроры уделяли непосредственно деятельности аварийно-спасательных служб и формирований.
По сведениям МЧС России, в настоящее время в России насчитывается около 3000 аварийно-спасательных  формирований, пожарно-спасательных  более 4200.
Как показали результаты проведенных проверок, повсеместно аварийно-спасательные службы и формирования не укомплектованы необходимым количеством аттестованных спасателей, а проведение их периодической аттестации, предварительных медицинских осмотров, обучение по охране труда не организованы. Во многих субъектах Федерации в службах нет техники, снаряжения специального назначения, средств защиты и жизнеобеспечения, изначально заявленных при прохождении аттестации. Кроме того, формирования укомплектованы спасателями, которые на постоянной основе осуществляют трудовую деятельность в других аварийно-спасательных формированиях.
К примеру, прокуратурой Пермского края выявлены аварийно-спасательные формирования, которые не обеспечивали постоянную готовность к выдвижению в зоны чрезвычайной ситуации и  проведению работ по ликвидации, не подтверждена их оснащенность в соответствии с нормами обеспечения, не страховались лица, назначенные на должности спасателей.
Прокурором г. Иркутска установлено, что одной из городских аварийно-спасательных служб не обеспечено проведение предварительных медосмотров работников, их обучение по охране труда, не оформлены личные карточки учета смывающих и (или) обезвреживающих средств, спасатели не в полном объеме обеспечены специальной одеждой, обувью и другими средствами индивидуальной защиты.
В некоторых регионах прокурорами выявлены случаи фальсификации разрешительной документации на ведение аварийно-спасательных работ. 
В Ивановской и Новгородской областях администрации сельских поселений в нарушение ст. 2 Федерального закона № 151-ФЗ, ст. 7 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации приняли нормативные правовые акты, необоснованно обязывающие все коммерческие организации, имеющие и эксплуатирующие потенциально опасные производственные объекты, создавать нештатные АСФ, обеспечивать их оснащение и функционирование, в то время как законодательством такая обязанность не предусмотрена. После вмешательства прокурора незаконные нормативные правовые акты отменены.
Пристального внимания прокуроров заслуживает деятельность МЧС России в области гражданской обороны. Итоги надзорных мероприятий прокуроров свидетельствуют о том, что отдельные аварийно-спасательные подразделения министерства не оснащены необходимым оборудованием, средствами индивидуальной защиты, неукомплектованы спасателями в соответствии с установленными нормами, выявлены случаи непрохождения спасателями периодической аттестации.
В Ленинградской области сотрудники аварийно-спасательного формирования нескольких пожарных частей в нарушение требований ст. 25 Федерального закона № 151-ФЗ, приказа МЧС России от 1.10.2014 г. № 543 «Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты» не были оснащены средствами защиты (фильтрованными противогазами), а также использовали средства защиты с истекшим сроком эксплуатации. Нарушения устранены после принятия мер прокурорского реагирования.
Проверками органов прокуратуры Владимирской и Пензенской областей вскрыты факты непроведения первичных и периодических аттестаций работников подразделений пожарной охраны, отсутствия необходимого количества спасателей, аттестованных на право ведения аварийно-спасательных работ.
Недостатки в организации МЧС России работы по предупреждению и ликвидации последствий аварий на промышленных объектах и низкий уровень подготовки спасателей приводят к трагическим последствиям. В качестве примера можно привести гибель сотрудников Министерства при тушении пожара на складе в Москве и при ликвидации аварии на шахте «Северная».
Нередко аварийно-спасательные службы и формирования успешно проходят аттестацию и получают разрешительные документы без необходимого количества спасателей и оборудования (Республика Адыгея, Томская область, Пермский край). Фиксируются случаи аттестации территориальными комиссиями аварийно-спасательных служб (формирований), не имеющих на законном основании аварийно-спасательных средств, личный состав которых надлежащим образом не укомплектован, тогда как эти обстоятельства являются основанием для отказа в аттестации. 
В связи с этим прокурорам при проверке контролирующих и уполномоченных органов, осуществляющих деятельность по аттестации аварийно-спасательных служб (формирований), надлежит давать принципиальную оценку законности принимаемых аттестационными комиссиями решений, сопоставлять данные, указанные в аттестационных документах, с реальным наличием у спасательных формирований сил и средств для проведения работ по ликвидации аварийных ситуаций. Мерами прокурорского реагирования следует добиваться переаттестации аварийно-спасательных служб и формирований, не отвечающих предусмотренным законодательством требованиям.
Была организована работа по изучению территориальными органами МЧС России фактов нарушений в деятельности аварийно-спасательных формирований, установленных в результате прокурорских проверок.
Всего в 2015–2016 гг. прокурорами выявлено более 460 нарушений закона в рассматриваемой сфере, в  целях устранения которых внесено свыше 260 представлений, объявлено 24 предостережения, опротестовано 29 незаконных правовых актов, к дисциплинарной ответственности привлечено 34 должностных лица, в интересах неопределенного круга лиц и конкретных граждан в суды предъявлено 11 заявлений.
Состояние законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства о промышленной безопасности рассмотрено на заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, которое состоялось 25.11.2016 г. В заседании коллегии приняли участие представители Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Министерства промышленности и торговли РФ, МЧС России и Ростехнадзора. Особое внимание участники заседания обратили на вопросы исполнения законов аварийно-спасательными службами (формированиями).
По итогам работы коллегии разработан комплекс мер, направленных на повышение качества надзорной деятельности прокуроров в этой сфере, а также защиты прав и законных интересов государства и общества.
Можно выделить основные задачи, стоящие перед прокурорами и подлежащие первостепенному решению для достижения целей по обеспечению готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организациями, эксплуатирующими опасный производственный объект:
- пресечение нарушений законо-дательства о промышленной безопасности при заключении организациями, эксплуатирующими ОПО, договоров с аварийно-спасательными службами (формированиями), не зарегистрированными в установленном порядке, выполняющими работы в иной области, у которых нет сил и средств, предназначенных для ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций. Обеспечение привлечения хозяйствующих субъектов, заключивших договоры с такими аварийно-спасательными службами (формированиями), а также не заключивших подобные договоры, к административной ответственности;
- недопущение нарушений требований законодательства при создании аварийно-спасательных служб федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также при их регистрации, укомплектовании личным составом и оснащении аварийно-спасательными средствами;
- исключение фактов бездействия органов МЧС России и иных уполномоченных органов, недостаточности принятых ими мер при реализации полномочий, а также контрольно-надзорных функций по соблюдению требований законодательства о промышленной безопасности и об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей;
- обеспечение принятия исчерпы-вающих мер прокурорского реагирования по всем выявленным нарушениям законодательства, а также привлечения лиц, их допустивяших, к установленной законом ответственности.

Источник: журнал «Законность» (2017 год, № 2), сайт genproc.gov.ru