Новый этап реформы энергетики в России

В Информационном агентстве «ГАРАНТ» состоялось интернет-интервью с председателем Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по энергетике Юрием Александровичем Липатовым.

Тема:
«Новый этап реформы энергетики в России: проблемы законодательного обеспечения и их устранение».

После развала СССР что сделало государство в отношении электроэнергетики - отказалось от нее: в 1992 г. было принято решение об акционировании электроэнергетики и создано акционерное общество РАО «ЕЭС России». Хотя государство отказалось от отрасли, электроэнергетика продолжала работать, как и работала в советское время.
В итоге с чем мы столкнулись? Первое - абсолютная неразбериха с тарифами по всей территории Российской Федерации. По сути дела, две отрасли -  электроэнергетика и «Газпром» - все 90-е годы финансировали или, вернее сказать, кредитовали всю экономику Российской Федерации. В 90-х годах в электроэнергетике новых генерирующих мощностей, линий электропередач практически не строилось. Происходило старение, и никакой перспективы в инвестициях в электроэнергетике не было.
Встал вопрос: что же делать? Было принято решение о реформировании отрасли, чтобы заставить ее работать на конкурентной основе. Философия этой реформы заключалась в том, чтобы на основе конкуренции снижались тарифы на электроэнергию.

- Юрий Александрович, реформа в электроэнергетике продолжается уже много лет. Как долго будет так называемый переходный период и какие задачи нужно будет решить именно в это время?
- Прежде всего, переходным является период с даты вступления в силу Федерального закона N 35 «Об электроэнергетике» с 1 апреля 2003 г. по 1 июля 2008 г. Напомню, что 1 июля 2008 г. прекратило свое существование РАО «ЕЭС России». И соответственно его функции должно было взять Министерство энергетики РФ, которое на сегодняшний день этими вопросами и занимается. В течение переходного периода и трех лет после его окончания Правительству РФ предоставлены следующие полномочия:
- определять объем электроэнергии и мощности, продаваемой на оптовом рынке по свободным ценам, с тем, чтобы до 1 января 2011 г. такой объем был доведен до 100% (кроме объемов населения);
- определять территории субъектов РФ, которые соответствуют ценовым зонам оптового рынка и на которых продажа электроэнергии может производиться по свободным (нерегулируемым) ценам;
- принимать правила оптово-розничного  рынка переходного периода.
В течение переходного периода и трех года после его окончания:
- действуют принятые Правительством РФ правила оптового и розничного рынков переходного периода;
- производители электроэнергии, названные Правительством РФ, заключают с гарантирующими поставщиками договоры на поставку электроэнергии в объемах потребления, которые действуют в течение трех лет с 1 января 2011 г.;
- сохраняется государственное регулирование на объем электроэнергии, не выведенный из-под регулирования.
В целом Федеральный закон «Об электроэнергетике» вступает в силу в полном объеме с 1 января 2011 г. И с 1 января 2011 г. утрачивает силу Федеральный закон N41 «О государственном регулировании тарифов на электро- и теплоэнергию». Т.е. с 1 января 2011 г. отрасль будет работать полностью в рыночных условиях.

- Реформой предусмотрена возможность привлечения иностранного капитала. Будет ли обеспечена энергетическая безопасность России?
- Стоимость строительства мощностей  зависит от разных условий: где строится станция, на каком топливе она будет работать. Стоимость строительства парогазовых установок - пониже, угольных энергоблоков - повыше, гидроэлектростанций и атомных станций - еще выше. При этом следует учитывать, что современные энергоблоки строятся с высоким коэффициентом полезного действия и низкими эксплуатационными издержками, а продающиеся в составе ОГК и ТГК генерирующие мощности нередко отработали уже десятилетия, морально и физически устарели, что не может не сказываться на цене.
Цены продажи генерирующих компаний в пересчете на киловатт установленной мощности обычно колеблются в диапазоне 450-600 долл. за киловатт. Цены нового строительства составляют порядка 700 долл. за киловатт установленной мощности для парогазовых установок, 1200-1600 - для угольных энергоблоков, порядка 1500 долларов - для атомных электростанций, от 2000 долларов - для гидроэлектростанций. Первая ласточка в плане инвестиций при реформировании электроэнергетики появилась в октябре 2005 года, когда на IPO были выставлены акции оптовой генерирующей компании N 5. За эту ОГК было выручено около 12 275 млрд. рублей. В подготовке и проведении размещения приняли участие ведущие финансовые институты России и мира.
После октября 2005 г. практически все оптовые генерирующие компании и территориальные генерирующие компании были проданы российским и зарубежным инвесторам. Мы не видим  проблем или опасений в том, что энергетики покупают генерирующие компании. Сегодня участие в их приобретении приняли известные во всем мире иностранные энергетические компании: энергетическая компания Fortum из Финляндии, Е.On из Германии и Enel из Италии. Наша задача сейчас будет заключаться в том, чтобы законодательно обеспечить все таким образом, чтобы у иностранцев не было никаких сомнений.

- В феврале 2008 г. Правительство РФ утвердило Генеральную схему размещения объектов электроэнергетики до 2020 года. Как вы ее оцениваете и будут ли вноситься изменения в Генеральную схему в случае резкого спада или роста электропотребления?
- Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики представляет собой перечень площадок, районов и пунктов размещения объектов электроэнергетики для предотвращения прогнозируемых дефицитов мощностей электроэнергии на конкретных территориях с 2006 по 2020 годы. В схему включены как технологические параметры объектов электроэнергетики, так и необходимые на их строительство инвестиционные ресурсы, а также источники их привлечения. Перечислю основные задачи, решение которых возложено на Генеральную схему:
• обеспечение заданного Правительством РФ уровня энергопотребления (1426 млрд. кВт/час в базовом варианте и 1600 млрд. кВт/час - в максимальном) к 2015 г. с достижением к 2020 - 1710 и 2000 млрд. кВт/час соответственно;
• вывод электроэнергетики России на новый технологический уровень с увеличением среднеотраслевого КПД, снижением удельных расходов на топливо и повышением маневренности и управляемости;
• оптимизация структуры топливо-обеспечения электроэнергетики с учетом согласования со схемами развития топливных и транспортных отраслей;
• создание развитой сетевой инфраструктуры, обеспечивающей полноценное участие энергокомпаний в рынке электроэнергии и мощности, а также усиление межсистемных связей, гарантирующих надежность обмена энергией и мощностью между регионами страны.
Генеральная схема рассматривает объекты только федерального уровня, к которому отнесены конденсационные и атомные электростанции мощностью свыше 500 МВт; гидроэлектростанции мощностью более 300 МВт и электросетевые объекты напряжением 300 кВт и выше, обеспечивающие выдачу мощностей этих объектов, а также формирующие межсистемные связи в единой энергетической системе России. Обоснование размещения объектов электроэнергетики регионального уровня решается на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.
В соответствии с базовым вариантом роста потребления в срок до 2020 г. предусматривается ввод 236 ГВт генерирующих мощностей. В сетевом комплексе предусматривается ввод линии передачи напряжения более 330 кВ: 24,8 тыс. км - для выдачи мощности новых и расширяемых общесистемных электростанций; 22 тыс. км - для повышения надежности электроснабжения потребителей; 15,8 тыс. км - для усиления межсистемных и межгосударственных связей. В денежном исчислении сумма инвестиций на развитие электроэнергетики в соответствии с Генеральной схемой размещения на 2006-2020 гг. оценивается в 11 829 млрд. рублей (в ценах 2005 г.), в том числе: 2382 млрд. - на развитие распределительных сетей; 2696 млрд. - на магистральные сети; 3883 млрд. - на развитие тепловой генерации, 1737 млрд. - на атомную генерацию и 1131  млрд. руб. - на гидроэлектростанции.
Порядка 44% от необходимой суммы инвестиций на развитие генерации и магистрального сетевого комплекса должны обеспечить электроэнергетические компании за счет собственных средств. Остальное - за счет кредитов и эмиссий дополнительных акций, бюджетных инвестиций, платы за технологическое присоединение. В соответствии с прогнозом электропотребления выстроена реальная структура новых вводов генерирующих мощностей, магистральных и распределительных сетей. Увеличение располагаемой мощности генерирующих компаний с 2006 по 2020 гг. в региональном разрезе выглядит следующим образом: в Центральном регионе - рост с 49 до 84 ГВт, Северо-Запад - с 21 до 36,4, Юг - с 16 до 23,3, Поволжье - с 24 до 27,5, Урал - с 42 до 64,5 ГВт, Сибирь - с 47 до 84,8, Дальний Восток - с 12 до 23,8 ГВт.
В европейской части России приоритетом является максимальное развитие атомных и гидроаккумулирующих электростанций, техническое перевооружение электростанций, использующих газо-мазутное топливо, в Сибири - гидроэлектростанций и угольных ТЭC, на Дальнем Востоке - развитие гидроэлектростанций, тепловых электростанций, использующих уголь, а также газ. Наша энергосистема будет единой энергосистемой от Запада до Дальнего Востока.
Потребление электроэнергии в Российской Федерации с октября прошлого года, с начала кризиса, уменьшилось примерно на 10%. На некоторых территориях, где находятся крупнейшие металлургические, цементные заводы, химические предприятия, произошло большее падение потребления. И в этой ситуации Правительство РФ посмотрело, что мы будем делать в ближайшие 3 года (2009 - 2011 гг.). В соответствии  с этим объемы бюджетного финансирования объектов электроэнергетики в 2009 г. сокращены в среднем на 30%.
Совокупный объем проекта доработанной инвестиционной программы организации электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует РФ, на 2009 г. и на период 2011 гг. составляет 1810 млрд. руб., то есть речь идет именно о тех объектах, которые находятся в собственности государства и куда выделяются средства из бюджета.
Доработанный проект программы предусматривает ввод генерирующих мощностей в объеме 5850 МВт, линий электропередач в 35,9 тыс. км; трансформаторных мощностей в объеме 55 895 МВА, в том числе в 2009 г. генерирующих мощностей будет введено 2030 МВт, линий электропередач 9887 км и трансформаторных мощностей 17007 МВА. Доля гидрогенерации в общем объеме вводов генерирующих мощностей в 2009 - 2011 гг. составит 33% (1,9 ГВт). Доля атомной генерации 34% (2 ГВт), доля тепловой генерации 33% (1,9 ГВт). Объем инвестиционной программы организаций электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, на 2009 год и на период 2010 - 2011 гг. сократился на 301 млрд. рублей.
Основными источниками финансирования инвестиционных программ энергокомпаний, в уставных капиталах которых участвует РФ, в 2009 г. являются тарифные источники - 174 млрд. руб. (32%), бюджетные средства 134 млрд. (около 24%), плата за технологические присоединения 64 млрд. (12%), заемные средства 58 млрд. (около 10,5%), средства от продажи активов, принадлежащих РАО «ЕЭС России» - 52 млрд. руб. (около 9,5%), прочие собственные и привлеченные источники около 40 млрд. рублей.

- Прокомментируйте ситуацию с тарифами, сложившуюся на данный момент, и что будет после 2011 года?
- Наиболее острые проблемы связаны с тарифами на электроэнергию для организаций коммунального комплекса и бюджетных организаций. С 1 января 2009 г. регулируемые тарифы на электроэнергию на розничном рынке электроэнергии мощностей в среднем по России повышены на 19%. Также с 1 января в соответствии с Постановлением Правительства РФ N205 от 07.05.07 года доля реализуемой по свободным ценам электроэнергии в базовом прогнозном объеме электроэнергии увеличена с 25 до 30%.
При этом цена нерегулируемой электроэнергии распределяется между конечными потребителями неравномерно. Населению электроэнергия поставляется только по регулируемому тарифу, как следствие, доля поставки по нерегулируемой цене для остальных розничных потребителей выше установленной Постановлением Правительства РФ N205. При увеличении доли нерегулируемой энергии в суммарном объеме потребления средневзвешенная цена электроэнергии растет более быстрыми темпами, чем в среднем по рынку.
Сложность тарифообразования на розничных рынках приводит к тому, что потребителям сложно поверить в обоснованность конечных цен. В этих условиях для сбытовых компаний может оказаться выгодным «перекидывать» оплату нерегулируемой электроэнергии преимущественно на мелких потребителей, чтобы предложить лучшие условия крупным потребителям, более квалифицированным и способным выйти на оптовый рынок, минуя гарантирующего поставщика, через независимую или аффилированную сбытовую компанию или самостоятельно.
Таким образом, существующий порядок организации оптового и розничного рынка мощности не создает однозначных стимулов для снижения издержек поставщиками электроэнергии и распределительными сетями, ставит различные категории потребителей в неравные условия, что находит выражение в резком росте конечных цен на некоторые категории потребителей, особенно это заметно в условиях снижения потребления электроэнергии.
Опыт функционирования розничных рынков после принятия Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ основных нормативных актов по либерализации рынка электроэнергии выявил ряд неразрешенных пока проблем. В частности, сложную структуру тарифов для розничных потребителей, что затрудняет возможность контроля над их использованием и обоснованностью, включает в себя различные условия трансляции свободных цен для всех потребителей, кроме населения, и несвоевременную и неполную оплату проданной гарантирующими поставщиками электроэнергии, затрудненность процедуры, смену гарантирующего поставщика или сбытовой компании жителями многоквартирных домов.
С января текущего года мы увидели резкое повышение розничных цен в ряде территорий РФ. Это обусловлено еще одной проблемой. Оптовый рынок электроэнергии дает сигналы на розничный рынок, который не балансирует соответствующие условия поставки электроэнергии. В любой период существования государства, вне зависимости от того, в каких экономических условиях оно находится, электроэнергетика всегда должна быть наготове своевременно предоставить свои услуги. Для этого наличие генерирующих мощностей должно быть достаточным. Однако здесь надо учитывать, что электроэнергия - это необычный товар, его невозможно складировать. Поэтому мы говорим о том, что резерв мощностей должен быть соответствующим, рассчитанным на тот момент, когда вдруг одномоментно потребуется необходимое количество энергии. Для этого нужно держать резервную генерирующую мощность, которая не имеет доступа на рынок, не выдает свой продукт, а работать обязана, потому что в любой момент может быть востребована. Поэтому мы говорим о необходимости строительства новых генерирующих мощностей. Тот, кто их строит, должен понимать, что его издержки будут востребованы и инвестиционный капитал вернется.

- Как решить проблему поддержки российских производителей, строителей, смежников?
- Сегодня стоит задача обеспечить строительство объектов электроэнергетики преимущественно российским оборудованием, при этом оно должно соответствовать передовым зарубежным аналогам. Однако отечественные производители полностью могут обеспечить пока лишь один сектор необходимого оборудования: опоры, железобетонные фундаменты, провода, изоляторы, сцепную арматуру. По остальным направлениям уровень обеспеченности российским оборудованием составляет от 2 до 68%.
Предстоит принять целый комплекс мер, направленный на исправление ситуации. На мой взгляд, нужна государственная целевая программа поддержки отечественного производителя. Мы уже рассматривали вопрос об импортозамещении оборудования на те объекты, которые сейчас будут возводиться.
Полагаю, что нужно наряду с тендерами в процентном отношении вводить квотирование с перспективой для наших российских предприятий на 2-3 года. Если российское предприятие получает такой заказ, то вместе с этим оно должно взять на себя обременение по модернизации своего производства, исходя из тех пожеланий и необходимости, которые возникают у государства.