Страхование экологических рисков

Осуществление реформ в Российской Федерации, расширение экономических свобод для участников хозяйственной деятельности, курс на снижение уровня налогообложения, к сожалению, не сопровождается повышением ответственности хозяйствующих субъектов за негативные  экологические результаты своей деятельности. Поэтому в условиях развития рыночных отношений в экономике в сфере  охраны окружающей среды необходимо применение наряду с административными  экономических методов регулирования. Среди них Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрено экологическое страхование.
В соответствии с Экологической доктриной, одобренной Правительством Российской Федерации в 2002 году, предусмотрена реализация принципа «загрязнитель платит»; разработка научно обоснованной методики определения размера компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде и здоровью граждан в процессе хозяйственной деятельности, при техногенных и природных чрезвычайных ситуациях; обеспечение обязательной компенсации экологического ущерба окружающей среде и здоровью населения и установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование.
Рядом международных актов предусмотрено использование механизма страхования как одного из эффективных экономических инструментов предупреждения и возмещения экологического вреда. Так, например, Женевской Конвенцией о гражданской ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом предусмотрено обязательное страхование ответственности грузоперевозчика перед третьими лицами, в том числе и за вред окружающей природной среде.
В соответствии с принципами «Декларации по окружающей среде и развитию», принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 году, национальное законодательство государств должно разрабатываться с учетом подхода «загрязнитель платит» и с применением экономических методов охраны окружающей среды. 
Тема экологического страхования активно исследуется российскими экологами, экономистами и юристами. Вопрос о его законодательном обеспечении  рассматривается в федеральных органах законодательной власти уже с  конца 90-х годов.
В ряде регионов Российской Федерации проводились эксперименты по обязательному и добровольному экологическому страхованию, велась разработка региональной правовой и методической базы. Вместе с тем необходимо отметить, что до настоящего момента не удалось сформировать единых  подходов к созданию системы экологического страхования и его нормативно-правовому обеспечению. Анализ  законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде, показал, что ни один из действующих нормативных актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения  экологического страхования. 
О необходимости развития экологического страхования свидетельствует и международная практика. С конца 70-х годов в США  и странах Европейского союза действует специальное направление  страхования экологических рисков, имеется достаточно развитая  законодательная база, эффективная система юридической и судебной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды. В США требования о финансовых гарантиях, в том числе страхового покрытия, содержатся в ряде наиболее важных природоохранных актов. Их предоставление необходимо в соответствии с законами:  «О сохранении и восстановлении природных ресурсов», «О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде», «О загрязнении нефтепродуктами». В 2004 году в целях развития экологического законодательства Европейского союза была принята Директива 2004/35/СЕ  «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде». Основным положением директивы является то, что субъект хозяйственной деятельности, чья деятельность явилась причиной вреда окружающей среде или потенциальной угрозы такого вреда, обязан нести финансовую ответственность. Документ предусматривает разработку до 2010 года системы «гармонизированных обязательных финансовых гарантий» в рамках Европейского союза при осуществлении определенных видов деятельности, в том числе  использование страхования ответственности.
Свое развитие экологическое страхование получило и в странах СНГ.
В 2003 году был принят модельный Закон стран СНГ «Об  экологическом страховании», в разработке которого активно участвовал наш комитет. 
 В 2004 году вступил в силу Закон Азербайджанской Республики «Об экологическом страховании»,  в  2005 году в Республике Казахстан был принят Закон «Об обязательном экологическом страховании». 
В целях упорядочения правового регулирования в сфере экологического страхования Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии проведена большая работа, результатом которой стало обоснование необходимости принятия федерального закона об  обязательном экологическом страховании. 

Очевидная сложность урегулирования вопросов страхования в области охраны окружающей среды  в рамках только частного права и в отношениях гражданско-правовой ответственности ведет к тому, что в большинстве стран мира наблюдается выделение страхования ответственности за вред, причиненный окружающей среде, как самостоятельного и специфического вида страхования.

Рабочей группой при Комитете разработан проект федерального закона об обязательном экологическом страховании. При  разработке законопроекта   учитывался не только наработанный до нас опыт, но и новые факторы, такие как:
- необходимость создания специальной системы страховой защиты объектов окружающей природной среды,
- требование гармонизации российских нормативно-правовых норм с международным законодательством;
- реформы, происходящие в сфере технического регулирования.
Для развития страхового механизма важно иметь ясное представление о круге требований для продукции, процессов производства, эксплуатации и утилизации, которые могут представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья граждан, имущества и окружающей среды, и возможных последствиях их нарушения.
Проекты общего технического регламента «Об экологической безопасности», ряд специальных технических регламентов, разрабатываемых в соответствии с реформой технического регулирования, должны устанавливать обязательные для применения характеристики и показатели для той продукции, процессов производства, эксплуатации и утилизации, которые могут представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья граждан, имущества и окружающей среды. По мере принятия технических регламентов весь комплекс обязательных требований будет четко определен.  Однако до настоящего времени ни один технический регламент не введен в действие федеральным законом.

 В соответствии с Экологической доктриной, одобренной Правительством Российской Федерации в 2002 году, предусмотрена реализация принципа «загрязнитель платит». Он должен обеспечить обязательную компенсацию экологического ущерба окружающей среде и здоровью населения и установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование.

Опыт реализации  положений законов «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и ряда других показывает, что в настоящее время на российском страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты объектов окружающей природной среды. Возмещение ущерба происходит в рамках одного полиса. В соответствии с правилами  страхования возмещение причиненного вреда окружающей природной среде происходит в последнюю очередь. В случае страхового события возникает конкуренция исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, с исками о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. В связи с незначительными размерами страховых сумм по договорам обязательного страхования страховые выплаты, как правило, идут на возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу третьих лиц. Природные же объекты фактически выпадают из сферы действия страховой защиты.
Поэтому после принятия в первом чтении  Государственной Думой проекта федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» мною была внесена поправка, направленная на  создание в дальнейшем специализированной системы обязательного страхования ответственности за нанесение вреда окружающей природной среде. Очевидная сложность урегулирования вопросов страхования в области охраны окружающей среды  в рамках только частного права и в отношениях гражданско-правовой ответственности ведет к тому, что в большинстве стран мира наблюдается выделение страхования ответственности за вред, причиненный окружающей среде как самостоятельного и специфического вида страхования, требующего отдельного и особого нормативно-правового регулирования.
Другим важным аспектом законотворчества является необходимость гармонизации российских нормативно-правовых и методических актов в области экологического страхования с международными правовыми нормами. В условиях активизации иностранных и транснациональных компаний в России в сфере природопользования, выхода российских предприятий на международные рынки результаты оценки ущерба природным  ресурсам в соответствии с российским законодательством должны признаваться в международных арбитражных судах.  Необходимость этого подтверждается и последними событиями на реке Амур вследствие  загрязнения ее притоков китайскими предприятиями. 

В отдельных федеральных органах исполнительной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в сфере деятельности которых находятся хозяйствующие субъекты, являющиеся источником повышенной экологической опасности, отсутствует информация о случаях негативного воздействия предприятий на окружающую среду.

В связи с этим инцидентом было бы целесообразным рассмотреть вопрос о создании совместного российско-китайского механизма экологического страхования в бассейне Амура, когда за счет страховых взносов российских и китайских предприятий, при участии российских и китайских страховых организаций формировались бы фонды, направляемые на предотвращение и ликвидацию ущерба окружающей природной среде.
Значительную трудность в разработке механизма экологического страхования, его нормативно-методического обеспечения, проведения соответствующих страховых расчетов  представляет отсутствие необходимой статистики. Комитетом проведена работа по сбору данных в целях создания нормативно-методической базы экологического страхования. Направлены запросы  в федеральные министерства и ведомства, правоохранительные органы, субъекты Российской Федерации о случаях нанесения вреда окружающей природной среде; оценках ущерба; затратах, составе восстановительных работ; о результатах обращений  в судебные инстанции; о применяемых документах по оценке ущерба. Предоставленная нашему Комитету информация показывает, что, например, по данным Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, в государственном реестре юридических лиц зарегистрировано 24180 предприятий. В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», негативное воздействие на окружающую среду является платным. Если взять за критерий размер платы, то наибольшее негативное воздействие на окружающую среду оказывают около 160 предприятий жилищно-коммунальной, металлургической, машиностроительной, нефтегазовой отраслей, относящихся к частной, муниципальной и государственной формам собственности.
В отдельных федеральных органах исполнительной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в сфере деятельности которых находятся хозяйствующие субъекты, являющиеся источником повышенной экологической опасности, отсутствует информация о случаях негативного воздействия предприятий на окружающую среду, данные об оценке экологического вреда, отсутствует классификация объектов по степени негативного воздействия. Можно также отметить неурегулированные вопросы в сфере раздела полномочий между различными ведомствами, региональными органами исполнительной власти в области сбора, учета, накопления статистики и предоставления ее заинтересованным сторонам по фактам нанесения вреда окружающей среде, о размерах причиненного ущерба, восстановительных мероприятиях и других аспектах. Это потребует разработки предложений по внесению корректировок в отдельные положения о федеральных ведомствах.   Особо хотелось бы отметить состояние методического обеспечения оценки экологического ущерба.  По информации Министерства юстиции Российской Федерации, за последние два года на регистрацию не поступило ни одного соответствующего документа. Из зарегистрированных почти все акты датируются 90-ми годами и в основном касаются утверждения такс для исчисления размера ущерба или нормативов по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды. Отсутствие у применямых методик соответствующего правового статуса на федеральном уровне создает трудности при формировании доказательной базы в ходе судебных разбирательств, связанных с нарушением природоохранного законодательства, и препятствует развитию судебной практики по экологическим правонарушениям. В результате под влиянием всех этих факторов в некоторых регионах, где нет достаточной научной, исследовательской, практической базы для разработки регионального методического обеспечения по оценке экологического ущерба, имеются трудности по его расчету, что не способствует внедрению методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в соответствии с требованиями рыночной экономики. 

Существует мнение, что при обязательности экологического страхования вводится дополнительная нагрузка на производителя. Если производители будут относить отчисления на экологическое страхование на себестоимость продукции, это поднимет ее стоимость. И в конечном итоге за экологическое страхование придется платить потребителю.

На основании российской практики добровольного страхования экологических рисков и международного опыта страхование считается наиболее удобным и универсальным видом предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде, в том числе позволяющим предоставить надежную страховую защиту предприятиям, представляющим для нее опасность.  Создаваемые страховые резервы следует рассматривать как внебюджетный источник финансирования восстановительных и предупредительных мероприятий. 
Однако существует мнение, что при обязательности экологического страхования вводится дополнительная нагрузка на производителя. Если производители будут относить отчисления на экологическое страхование на себестоимость продукции, это поднимет ее стоимость. И в конечном итоге за экологическое страхование придется платить потребителю. Но, с учетом общего экономического курса на снижение уровня налогообложения производителей, существенного влияния на стоимость российских товаров и услуг это не окажет. 
Для сравнения: по оценкам Европейского союза, общие расходы стран-членов на внедрение Директивы 2004/35/ЕС «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде», предусматривающей, кроме прочего, механизмы предоставления финансовых гарантий при осуществлении определенных видов деятельности, составят 1,5 млрд евро в год, включая затраты, понесенные ответственными за загрязнение сторонами, а также уполномоченными государственными органами. Можно отметить, что это не окажет значительного воздействия на конкурентную способность промышленности ЕС. Об этом говорит и опыт внедрения этого вида страхования в США. По мере развития такого сегмента страхового рынка снижались цены на предлагаемые страховые продукты, в результате общая нагрузка, связанная с обязанностью предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде, значительного влияния на деятельность предприятий не оказывает. Кроме того, например, для малых и средних предприятий, при поддержке Торгово-промышленной палаты США, экологических ассоциаций, федеральных агентств, действует система скидок при приобретении полиса экологического страхования. 
С другой стороны, активизация рынка «природоохранных» услуг», экологического аудита, сертификации, развитие производства природоохранного оборудования  в Российской Федерации позволят частично компенсировать потери бюджета.