Реконструкция и капитальный ремонт скважин как объекты правоотношений
Номер журнала:
Несогласованность нормативных документов возникает при нарушении в них принципа единства терминологии, использования нестандартизованных определений терминов. Правовая природа нормативных документов предусматривает продуманность и логичность структуры документа, точную формулировку требований и не допускает их многозначности, расплывчатости, противоречивости.
 |
| Балаба Владимир Иванович, эксперт по промышленной безопасности, доцент РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, к.т.н. |
Нарушение логичности, точности формулировок требований приводит к низкому качеству нормативного документа и формирует условия для неправильного применения правовых норм [1]. В результате неоднозначного толкования терминов возникают споры между хозяйствующими субъектами, налоговыми органами, органами государственного надзора и контроля. Данная конфликтная ситуация приводит к значительным материальным издержкам недропользователя, отсрочке начала работ, а в случае их сезонного выполнения - к невозможности осуществления запланированной деятельности.
Вокруг понятий «реконструкция» и «капитальный ремонт» скважин возникает масса спорных вопросов, ответы на которые имеют принципиальное значение, прежде всего, при проведении экспертизы проектной документации и налогообложении. Отнесение работ по бурению и оборудованию бокового ствола в эксплуатационной скважине к капитальному ремонту снижает налогооблагаемую базу предприятия-недропользователя. В этом случае, по мнению налоговой службы, недропользователь уходит от уплаты налога на прибыль, так как относит затраты на операционную деятельность, а не увеличивает стоимость имущества [2, 3].
Актуальность этого вопроса возросла в связи с принятием Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 г. №384-ФЗ. Правительство Российской Федерации должно утвердить перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований этого закона. Поэтому правоприменительная практика неизбежно будет осложнена неоднозначностью и противоречивостью ряда документов, в том числе анализируемых в данной статье.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации №190-ФЗ от 29.12.04 г., проектная документация в отношении отдельных этапов строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе. Полномочиями проведения государственной экспертизы проектной документации обладает Федеральное государственное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (ФГУ «Главгосэкспертиза России»).
Проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасных производственных объектов, в том числе скважин, в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» №116-ФЗ от 21.07.97 г. подлежит экспертизе промышленной безопасности, которую на коммерческой основе выполняют организации, имеющие лицензию на осуществление этого вида деятельности, выданную Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
В соответствии со ст. 260 Налогового кодекса РФ расходы налогоплательщика на ремонт основных средств рассматриваются как прочие и признаются для целей налогообложения в размере фактических затрат. В случае же достройки, дооборудования, реконструкции, модернизации, технического перевооружения, частичной ликвидации соответствующих объектов первоначальная стоимость основных средств изменяется. В соответствии с п. 27 Положения по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» №6/01 от 30.03.01 г. затраты на модернизацию и реконструкцию объекта основных средств после окончания этих работ увеличивают первоначальную стоимость такого объекта, если в результате модернизации и реконструкции улучшаются (повышаются) первоначально принятые нормативные показатели функционирования (срок полезного использования, мощность, качество применения и т.п.) объекта основных средств.
Противоречивая терминология ведомственных нормативных документов
В нефтяной и газовой промышленности основным документом, устанавливающим требования, процедуры и условия ведения работ при проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации, консервации и ликвидации производственных объектов, являются Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности (ПБ 08-624-03). Согласно этому документу выделяют (пп. 4.1.1, 4.1.2):
- работы по капитальному ремонту скважин, включая забуривание новых стволов, в том числе горизонтальных;
- реконструкцию скважин, связанную с необходимостью проводки нового ствола с последующим изменением конструкции скважины и ее назначения;
- восстановление скважин, в том числе ранее ликвидированных по техническим или иным причинам, с целью вскрытия новым стволом участков с неизвлеченными запасами углеводородного сырья.
Таким образом, понятие «работы по капитальному ремонту скважин» в правилах ПБ 08-624-03 рассматривается как родовое по отношению к понятиям «реконструкция скважин» и «восстановление скважин», поскольку включает общий терминообразующий признак - операцию забуривания нового ствола скважины. Если результатом данной операции является изменение конструкции и назначения скважины, то это - реконструкция; если забуривание нового ствола скважины (в том числе ранее ликвидированной по техническим или иным причинам) осуществлено с целью вскрытия участков с неизвлеченными запасами углеводородного сырья, то это - восстановление скважины.
В Правилах охраны недр (ПБ-07-601-03) к капитальному ремонту скважин отнесены работы, связанные с изменением эксплуатационного объекта, креплением рыхлых коллекторов, восстановлением герметичности цементного камня, обсадной колонны и устранением ее деформаций, зарезкой второго ствола, ограничением притоков пластовых, закачиваемых вод и вод из пластов-обводнителей, ловильньми и другими сложными работами в стволе скважины. Таким образом, в этом документе зарезка нового ствола скважины квалифицируется как капитальный ремонт скважины независимо от того, с какой целью она осуществляется.
Следует отметить, что различное толкование содержания работ, к которым устанавливаются требования безопасности, допущено в документах, разработанных одним и тем же федеральным органом исполнительной власти - Госгортехнадзором России.
Ситуация еще более усугубилась в 2007 г. в связи с утверждением Ростехнадзором Методических указаний о порядке обследования организаций, производящих работы по текущему, капитальному ремонту и реконструкции нефтяных и газовых скважин (РД-13-07-2007). В соответствии с этим документом к капитальному ремонту относится комплекс работ по восстановлению работоспособности скважин и повышению нефтеотдачи пластов, промышленной, экологической безопасности и охраны недр (выделено автором), в том числе:
а) воздействие на продуктивный пласт физическими, химическими, биохимическими и другими методами (гидроразрыв пласта, гидропескоструйная перфорация, гидромеханическая щелевая перфорация, солянокислотная обработка пласта и др.);
б) зарезка боковых стволов и проводка горизонтальных участков в продуктивном пласте (без полной замены обсадной колонны);
в) исследование скважин;
г) ликвидация скважин.
Реконструкция скважин согласно РД-13-07-2007 представляет собой комплекс работ по восстановлению работоспособности скважин, связанный с существенным изменением их конструкции (полная замена эксплуатационной колонны с изменением ее диаметра, толщины стенки, механических свойств). Таким образом, комплекс работ по восстановлению работоспособности скважин, не существенно изменяющий их конструкцию (без полной замены обсадной колонны), отнесен к капитальному ремонту, а существенно - к реконструкции. Позицию Ростехнадзора, изложенную в ведомственных нормативных документах, поддерживает и Минэнерго России, которое приказом №5 от 24.06.08 г. утвердило рекомендации по определению видов ремонтных работ в скважинах.
Этим документом с целью использования единых определений видов работ в скважинах установлено, что ремонтные работы в скважинах (капитальный и текущий ремонты, применение методов повышения нефтеотдачи пластов и дебита скважины) осуществляются для восстановления технических характеристик и поддержания скважин в рабочем состоянии. При этом капитальный ремонт скважин включает работы по восстановлению или замене отдельных частей скважин или целых конструкций, деталей и инженерно-технического оборудования в связи с их физическим износом и разрушением на более долговечные и экономичные, улучшающие их эксплуатационные показатели с точки зрения повышения нефтеотдачи пластов, промышленной и экологической безопасности, охраны недр и энергетической эффективности. В соответствии с указанными рекомендациями к капитальному ремонту относятся, в частности, мероприятия, указанные выше (см. п. «а-г»).
Жизненный цикл скважины
Согласно Техническому регламенту о безопасности зданий и сооружений, жизненный цикл сооружения - период, в течение которого осуществляются инженерные изыскания, проектирование, строительство (в том числе консервация), эксплуатация (в том числе текущие ремонты), реконструкция, капитальный ремонт, снос сооружения. Жизненный цикл скважины как сооружения представляет собой совокупность последовательных этапов изменения ее качественного состояния: проектирования, строительства, эксплуатации, ликвидации (рис. 2).
На этапе проектирования скважина еще не является материальным объектом, существует лишь ее описательная модель - рабочий проект на строительство, который может быть представлен и визуально в виде трехмерной виртуальной модели скважины и технологических процессов, последовательно формирующих ее как сооружение.
В рабочем проекте конструкция скважины текстуально и графически характеризуется составом, взаимным расположением и параметрами элементов (профиль, глубина, протяженность и диаметры ствола скважины; число обсадных колонн; глубина спуска, длина, номинальный диаметр обсадных колонн и интервалы их цементирования). При этом отдельно прописывается конструкция призабойной зоны скважины (в интервале извлечения углеводородов).
Этап эксплуатации скважины характеризуется существенным изменением ее наземного и подземного оснащения в соответствии с технологическими потребностями текущего способа добычи углеводородов. В процессе эксплуатации происходит моральный и физический износ скважины (технической подсистемы) - снижение ее качества как основного средства производства недропользователя. Восстановление качества технической подсистемы скважины осуществляется путем ремонта, реконструкции и технического перевооружения.
Заключительным этапом жизненного цикла скважины является ее ликвидация в соответствии с требованиями Инструкции о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов (РД 08-492-02), утвержденной постановлением Госгортехнадзора России №22 от 22.05.02 г.
Ремонт, реконструкция и техническое перевооружение скважин
Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, регулирует законодательство о градостроительной деятельности, в частности Градостроительный кодекс РФ. Согласно этому законодательному акту, реконструкция - это изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, числа этажей), площади, показателей производственной мощности, объема и качества инженерно-технического обеспечения (ст. 1). Ремонт, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, является капитальным (ст. 4).
В Налоговом кодексе РФ (ст. 257) к реконструкции отнесено переустройство существующих объектов основных средств, связанное с совершенствованием производства и повышением его технико-экономических показателей и осуществляемое по проекту реконструкции основных средств с целью увеличения производственных мощностей, улучшения качества и изменения номенклатуры продукции. К работам по достройке, дооборудованию, модернизации отнесены работы, вызванные изменением технологического или служебного назначения оборудования, здания, сооружения или иного объекта амортизируемых основных средств, повышенными нагрузками и (или) другими новыми качествами.
Согласно Налоговому кодексу РФ, техническое перевооружение - это комплекс мероприятий по повышению технико-экономических показателей основных средств или их отдельных частей на основе внедрения передовой техники и технологии, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным.
Если с этих позиций проанализировать ведомственные нормативные документы, то становится очевидным, что бурение дополнительного ствола из уже завершенной строительством скважины - это реконструкция. Действительно, фактическая конструкция скважины, построенной по конкретному рабочему проекту, фиксируется документально при приемке ее нефтегазодобывающим предприятием от бурового подрядчика. Именно скважине с этой конструкцией присваивается идентификационный номер, и она ставится на учет как основное средство недропользователя.
Изменение любого из параметров конструкции является реконструкцией. Бурение бокового горизонтального ствола из добывающей скважины включает: вывод призабойного участка скважины из эксплуатации путем установки ликвидационного моста; вырезание в крепи скважины окна (участка крепи скважины); забуривание и бурение бокового ствола, конечный участок которого является горизонтальным; оснащение бокового ствола функциональными элементами, обеспечивающими его герметичность и извлечение пластовой продукции. В результате выполнения указанных операций конструкция скважины изменяется и не соответствует фактической конструкции при постановке скважины на учет как основного средства недропользователя.
Комментарий специалиста
 | ДЕРЮШЕВ Алексей Иванович, начальник Удмуртского территориального отдела по надзору за взрывоопасными, химически опасными объектами и объектами нефтедобычи Западно-Уральского управления Ростехнадзора |
Мнение автора соответствует требованиям Федерального закона №-ФЗ-116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», а именно: изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт опасного производственного объекта, подлежат государственной экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Экспертное мнение
 | РЯБОВА Рушана Ханифовна, главный редактор журнала «Промышленная и экологическая безопасность» |
Список литературы
1. Балаба В.И. Требования промышленной безопасности как источник опасности // Управление качеством в нефтегазовом комплексе. 2008, №3, с. 38-41.
2. Интернет-ресурс «Российский налоговый портал» (http: // www.taxpravo.ru/arbitration/resolution).
3. Балаба В.И. Техническое регулирование реконструкции и капитального ремонта скважин // Управление качеством в нефтегазовом комплексе. 2009, №4, с. 27-35.
4. Балаба В.И. Управление качеством в бурении: Учебное пособие. - М.: ООО «Недра-Бизнесцентр», 2008, 448 с.
5. Комментарий к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.97 г, №116-ФЗ Под общ. ред. К.Б. Пуликовского. - 9-е изд., испр. и доп. - М.: ОАО «Научно-технический центр по безопасности в промышленности. 2007, 164 с.
6. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2007, 495 с.
