Проблемы учета требований экологической безопасности в градостроительной деятельности

Особенности экологической обстановки в субъектах Российской Федерации, прежде всего в городах, и возникающих в них экологических проблем в основном обусловлены местными природными условиями и характером воздействия на них промышленности, транспорта, коммунального хозяйства, специфики размещения предприятий, их мощностей, применяемой технологии и т.д. В этой связи резко повышается значение территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, осуществляемых на основе принципов устойчивого развития.

К регионам с высокой антропогенной нагрузкой и неблагоприятной экологической обстановкой относятся крупнейшие городские агломерации – Московская и Санкт-Петербургская, города с развитой промышленностью Центральной России, Крайнего Севера, Юга Сибири и Дальнего Востока, а также Среднего Поволжья, Северного Прикаспия, Среднего и Южного Урала, Кузбасса. Обострение экологических проблем отрицательно сказывается на здоровье людей. Более 20% заболеваний населения в стране связано с негативным влиянием окружающей среды.

Современная градостроительная деятельность должна осуществляться на основе требований учета экологических и природных особенностей территорий поселений и обеспечения благоприятных условий проживания с регулированием процессов рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Изменения, происходящие в социально-экономическом развитии Российской Федерации, требуют особого внимания к вопросам обеспечения экологической безопасности. С принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» упрощены процедуры получения разрешений на осуществление градостроительной деятельности и вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков. Однако появились серьезные опасения, что соответствующие нормы могут негативно отразиться на состоянии окружающей среды.

В соответствии с решением заседания Совета Федерации от 8 декабря 2006г. №312/6 Комитету Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии поручено осуществлять в пределах своих вопросов ведения мониторинг правоприменительной практики указанного федерального закона в части эффективности реализации экологических требований к градостроительной деятельности. При этом особое внимание сфокусировано на том, что федеральным законом из объектов экологической экспертизы исключены предпроектная и проектная документация на строительство объектов хозяйственной деятельности, в том числе таких опасных объектов, как атомные и гидроэлектростанции, нефтепроводы, химические и нефтехимические предприятия.

Складывающаяся в настоящее время ситуация в градостроительной деятельности вызывает определенную озабоченность. В Федеральном законе «Об экологической экспертизе» в редакции Федерального закона от 18.12.2006 г. №232-ФЗ дано новое понятие экологической экспертизы: «Экологическая экспертиза – установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду». Однако к настоящему времени какие-либо технические регламенты в области охраны окружающей среды и градостроительной деятельности отсутствуют.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145, органы, уполномоченные в сфере охраны окружающей среды, например, МПР России, Ростехнадзор не имеют механизмов для осуществления контроля за учетом экологических требований при проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой не проводится государственная экологическая экспертиза.

Это может привести к определенным негативным последствиям при реализации объектов градостроительной деятельности, решения об осуществлении которых принимаются по упрощенной процедуре экологической оценки. Следует отметить, что отрицательные последствия строительства таких опасных объектов, как, например, атомные и гидроэлектростанции, нефтепроводы, химические и нефтехимические предприятия при недооценке экологических факторов проявятся в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В связи с этим необходимо уточнение роли государственной экологической экспертизы в системе принятия экологически значимых решений путем внесения изменений в действующее законодательство.
Следует отметить, что законодателями ведется работа по изменению ситуации. Подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и Градостроительный кодекс Российской Федерации» в целях восстановления в перечне объектов экологической экспертизы таких важных объектов, как предпроектная и проектная документация на строительство экологически опасных объектов, а также размещение объектов на территории особо охраняемых природных территорий. Комитет Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии поддерживает эти законопроекты, основываясь на том, что реализация проектной документации на строительство и реконструкцию особо опасных и технически сложных объектов оказывает максимальное воздействие на окружающую среду и здоровье населения.

Государственная экспертиза, проводимая в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. При этом Федеральным законом «О техническом регулировании» не предполагается охватывать техническими регламентами все виды хозяйственной деятельности, к которым относятся проекты строительства. В силу сложности и многогранности взаимосвязей в природной среде все вариации природоохранных условий, ограничений и нормативов для разнородных объектов экспертизы в технических регламентах предусмотреть невозможно. Поэтому ранее выводы государственной экологической экспертизы основывались, кроме требований законодательства Российской Федерации, еще и на экспертных оценках ученых и специалистов соответствующих областей знаний, входящих в состав экспертной комиссии.

Кроме того, необходимо отметить, что требования обязательности и гласности проведения экологической экспертизы, правовых и экологических последствий реализации объекта экологической экспертизы обеспечивали до вступления в силу вышеупомянутого Закона реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, на получение достоверной информации о ее состоянии, а также права граждан и общественных объединений на участие в принятии экологически значимых решений.

Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», ограничивают права граждан, практически лишая их возможности выражения своего мнения по объектам, исключенным из области применения Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Таким образом, необходимо восстановить экологическую экспертизу как правовой инструмент предупреждения негативного воздействия на окружающую среду хотя бы для особо опасных и технически сложных объектов, а также на особо охраняемых природных территориях.

Кроме того, следует отметить, что поддержанный нами законопроект отвечает основным подходам к оценке воздействия на окружающую среду, принятым в Европейском Сообществе (Директивы Европейской Комиссии 85/337/БЕС и 97/11/БС). В случае его принятия будет обеспечено соответствие процесса разработки экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности в России нормам международного права, в частности, «Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (Эспоо, 25.02.1991).

В настоящее время назрела необходимость разработки технического регламента по вопросам территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, объединяющего требования СНиПов, СанПиНов и других технических документов в части обеспечения безопасности при планировании и градостроительном развитии регионов, поселений, городских округов. Развитие нормативно-правового обеспечения в данном направлении позволит также упорядочить и систематизировать разработку территориальных и региональных норм в сфере градостроения.

С каждым годом в крупных городах Российской Федерации увеличивается спрос на городские территории для жилищного строительства, размещения предприятий сферы услуг, для создания рекреационных зон, развития транспортной сети. Например, в Москве для удовлетворения растущего спроса на городские земли практически единственным резервом являются производственные зоны, занимающие 16% городской территории, а в некоторых административных округах до 30%.

Успешному освоению промышленных территорий сопутствуют и значительные экологические риски. На настоящем этапе неразвитость нормативно-правовой базы в сфере возмещения ущерба природной среде, ущерба третьим лицам в результате загрязнения окружающей среды пока не позволяют остро ставить перед заказчиками, подрядчиками, владельцами земельных участков вопрос управления различного рода рисками при осуществлении инвестиционных проектов на промышленных территориях, и это положение необходимо менять.

Необходимо отметить, что проблемы учета требований экологической безопасности в градостроительной деятельности могут быть эффективно решены только при активизации совместной деятельности всех ветвей власти федерального уровня с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предпринимательским сообществом, общественными организациями и со всеми заинтересованными сторонами.

Из Решения Конференции «Проблемы учета требований экологической безопасности в градостроительной деятельности» Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 20 декабря 2007 года

Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы развития экологических аспектов нормативно-правового обеспечения градостроительной деятельности в Российской Федерации, участники конференции отмечают следующее:

Особенности экологической обстановки в городах субъектов Российской Федерации и связанные с ней экологические проблемы в основном обусловлены влиянием таких факторов, как промышленность, транспорт, строительная индустрия, коммунальное хозяйство, территориальная специфика размещения предприятий, их мощности, применяемые технологии и т.п. В этой связи для улучшения экологической обстановки имеет существенное значение территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий, которые должны осуществляться на основе принципов устойчивого развития Российской Федерации.

Основными экологическими проблемами по-прежнему являются:
- загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий и автотранспорта;
- загрязнение водных объектов;
- возрастание количества отходов производства и потребления;
- загрязнение почв, деградация растительного покрова, сокращение видового состава флоры и фауны.

Современная градостроительная деятельность недостаточно учитывает экологические и природные особенности территорий поселений, в результате чего не решается проблема устойчивого развития как поселений, так и межселенных территорий, включая ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.

Изменения в экономике Российской Федерации требуют особого внимания к вопросам обеспечения экологической безопасности. С принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» упрощены процедуры получения разрешений на осуществление градостроительной деятельности и вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, что вызывает опасения по поводу возможного роста негативного влияния на состояние окружающей среды и снижения ответственности хозяйствующих субъектов за экологические результаты своей деятельности.

Из объектов экологической экспертизы исключены предпроектная и проектная документация на строительство объектов хозяйственной деятельности, в том числе таких опасных объектов, как атомные и гидроэлектростанции, нефтепроводы, химические и нефтехимические предприятия, а также образовалась правовая коллизия между необязательностью государственной экологической экспертизы и обязательностью оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Согласно информации, поступившей из субъектов Российской Федерации, разделы экспертных заключений, касающиеся охраны окружающей среды, носят, как правило, декларативный характер.

В целях эффективного осуществления требований охраны окружающей среды в градостроительной деятельности и развития необходимой для этого нормативно-правовой базы, отвечающей современным требованиям рыночной экономики, участники конференции рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить рассмотрение и принятие законопроектов «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и Градостроительный кодекс Российской Федерации» (в части введения экологической экспертизы проектной документации особо опасных и технически сложных объектов капитального строительства, а также на землях особо охраняемых природных территорий).

2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Подготовить предложения по внесению изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части расширения перечня объектов государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду.
2.2. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов: о технических регламентах по безопасности зданий, строений и сооружений; безопасности питьевого водоснабжения; безопасности лифтов.
2.3. Обеспечить, до вступления в силу соответствующих технических регламентов, проведение оценки проектной документации на соответствие требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, соответствующей целям охраны жизни и здоровья граждан, окружающей среды, включая флору и фауну.
2.4. Включить в требования к разработке представляемых на государственную экспертизу документов материалы оценки воздействия на окружающую среду.
2.5. Рассмотреть вопрос и подготовить предложения по актуализации плана действий по реализации Экологической доктрины Российской Федерации.
...
4. Министерству природных ресурсов Российской Федерации, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
4.1. Принять меры по совершенствованию нормативно-правового и организационного механизма взимания штрафов и исковых платежей за причинение вреда в результате нарушения природоохранного законодательства, в том числе при осуществлении градостроительной деятельности.
...
5. Министерству регионального развития Российской Федерации, Федеральному агентству по жилищно-коммунальному хозяйству и строительству:
5.1. Рассмотреть вопрос и внести предложения о разработке технического регламента, объединяющего требования СНиПов, СанПиНов и других технических документов в части обеспечения безопасности при планировании и градостроительном развитии регионов, поселений, городских округов.
5.2. Провести анализ действующей нормативно-правовой базы на предмет ее полноты и достаточности для решения задач реорганизации производственных территорий в городах Российской Федерации с учетом экологических требований и подготовить соответствующие предложения.