Практика реализации лицензионных требований в сфере обращения с отходами

Согласно Федеральному закону от 29.12.2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» установлено, что лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности. Предприятия, осуществляющие данную деятельность, были обязаны получить лицензию до 01.07.2016 г. После 01.07.2016 г. осуществление данной деятельности без лицензии не допускается.

Кроме того, согласно данному Федеральному закону лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, выданные до 01.07.2015 г., сохраняют свое действие до 01.01.2019 г. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, вправе переоформить их на лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности.
Деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов V класса опасности не лицензируется.
Существующие законодательные акты, где напрямую затрагиваются требования к лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности представлены на Схеме 1. 
Разъясняющие письма Центрального аппарата Росприроднадзора,  имеющиеся в открытом доступе в сети Интернет, могут использоваться   природопользователями при подготовке документов на лицензирование и при осуществлении лицензионной деятельности (Схема 2).

Лицензионные требования

Рассмотрим конкретные лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии при намерении осуществлять деятельность в области обращения с отходами, а также к лицензиату при осуществлении им деятельности в области обращения с отходами, изложенные в п. 3 Положения о лицензировании, утвержденного Постановлением Правительства РФ от  03.10.2015 г. № 1062. 
-  Для работ по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности — наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов обезвреживания и (или) размещения отходов I-IV классов опасности) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.
-  Для работ по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов I-IV классов опасности — наличие у соискателя лицензии (лицензиата) оборудования (в том числе специального) и специализированных установок, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ и соответствующих установленным требованиям.
-  Для работ по транспортированию отходов I-IV классов опасности — наличие у соискателя лицензии (лицензиата) специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ и соответствующих установленным требованиям.
- Для работ по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности — наличие у соискателя лицензии (лицензиата) — индивидуального предпринимателя и у работников, заключивших с соискателем лицензии (лицензиатом) трудовые договоры на осуществление деятельности в области обращения с отходами, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I-IV классов опасности.
-  Для работ по размещению отходов I-IV классов опасности — проведение лицензиатом рекуперации веществ, разрушающих озоновый слой, из отходов I-IV классов опасности перед их захоронением в объектах размещения отходов производства и потребления в соответствии с п. 2 ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Ошибки и заблуждения

Соискатели или лицензиаты часто не понимают, в связи с чем Управление Росприроднадзора направило им уведомление о некомплектности или решение о возврате материалов либо отказ при выдаче или переоформлении лицензии.  Как правило, это связано не с законодательными коллизиями, а с обыкновенной невнимательностью заявителя. Следует соблюдать требования о содержании материалов, изложенные в Федеральном законе № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Положении о лицензировании, утвержденном  Постановлением Правительства № 1062. Если заявитель будет придерживаться буквы закона, то 90 % проблем снимутся еще вначале. 
Примером  широко распространенного заблуждения, которое не является причиной возврата или отказа в случае наличия всех остальных необходимых сведений в представляемых материалах, является  избыточность представляемых документов. Так, для ряда работ необходимо представить сведения, подтверждающие наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений и помещений.  Но из раза в раз и до сего дня даже при переоформлении, когда однажды этот этап уже был пройден, представляются копии документов на земельные участки. Очень часто так делали полигоны ТБО (сейчас, вроде бы, разобрались). Они представляли документы на земельный участок, АБК, забор. Не мало времени пришлось потратить, чтобы объяснить, что сооружением является карта полигона, где производится захоронение отходов. На то, что это сооружение, а не земельный участок указывает даже отдельное пояснение в пункте Положения о лицензировании, а именно «в том числе объектов размещения отходов».
Есть обратные случаи, когда соискатель или лицензиат, ссылаясь на Административный регламент, отказывается представлять необходимые сведения о заявляемых объектах, считая, что они не относятся к лицензионным требованиям и являются избыточными.
Обратите внимание, что для ряда работ требуется представить не только сведения о наличии зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и транспортных средств, но и чтобы они соответствовали установленным требованиям. Соответствие установленным требованиям — это тоже лицензионные требования. Здесь имеется юридическая коллизия, когда необходимо соответствие установленным требованиям, а указания, каким документом требования устанавливаются,  отсутствуют.

Соответствие установленным требованиям

Давайте рассмотрим лицензионные требования с точки зрения понятия соответствия установленным требованиям (Схема 3).

В силу п. 2 ст. 11 Закона № 89-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, обязаны в том числе соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами. Под объектом понимается все то, что является местом какой-нибудь деятельности, например, расположенные там установки и оборудование.
Согласно п. 3 Положения о лицензировании лицензионным требованиям является в том числе наличие у соискателя лицензии (лицензиата) зданий, строений, сооружений, а также оборудования (в том числе специального) и специализированных установок, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ и соответствующих установленным требованиям.
Законом № 89-ФЗ требования к зданиям, сооружениям и иным объектам, включающим в себя установки и оборудование для выполнения работ по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию отходов, а также необходимость наличия указанных объектов для выполнения этих работ, не установлены.
Наряду с этим согласно п. 1 ст. 39 Закона № 7-ФЗ  «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды.
Согласно п. 2 ст. 40 Закона № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которое соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления лицензируемой деятельности.
В соответствии с подпунктом «б» п. 5 Положения о лицензировании для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган заявление, в котором указывает (подчеркиваю — указывает, то есть представлять копии необязательно) реквизиты санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, которые планируется использовать для выполнения заявленных работ.
В соответствии с Законом № 184-ФЗ «О техническом регулировании» определено, что технический регламент устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (такими объектами могут служить, в частности, здания, строения, сооружения, оборудование и установки).
Таким образом, требования к зданиям, сооружениям и иным объектам, включающим установки и оборудование, установлены санитарными правилами, Законом № 7-ФЗ и техническими регламентами (Схема 4).

Объекты государственной экологической экспертизы

Отдельно хотелось бы остановиться на объектах государственной экологической экспертизы. 
Согласно п. 5 и п. 7 Положения о лицензировании для работ по размещению и обезвреживанию отходов I-IV классов опасности в заявлении о представлении (переоформлении) лицензии необходимо указывать реквизиты положительного заключения государственной экологической экспертизы документации, являющейся объектом государственной экологической экспертизы, или реквизиты разрешения на строительство, или реквизиты разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, выданного в период с 01.01.2007  г. по 10.01.2009 г.
В связи с этим у заявителя, как показывает практика, может возникнуть проблема не только с получением лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности в отсутствие государственной экологической экспертизы, но и, 
к сожалению, может возникнуть проблема с переоформлением действующей лицензии на обезвреживание и размещение отходов I-IV классов опасности. 
Указанная лицензия выдавалась или переоформлялась согласно Положению о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности (утверждено постановлением Правительства РФ от 28.03. 2012 г. № 255, утратило силу с 14.10.2015 г.), где в пп. е) п. 5 и пп. г) п. 6 было указано, что заявителю необходимо было представить сведения о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов, за исключением объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу Федерального закона от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ. 
В настоящем Положении о лицензировании исключения отсутствуют. Таким образом, если в результате переоформления лицензии заявитель планирует включить в имеющийся список отходов новый отход из Федерального классификационного каталога отходов для размещения, то сделать он этого не сможет в связи с невозможностью для выполнения новых работ по размещению указать сведения о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. На это следует обратить внимание в первую очередь полигонам ТБО, которые еще не переоформили действующие лицензии. 
Отмечу еще одно обстоятельство для получения лицензии полигонами ТБО. Если раньше в соответствии с требованиями действующего законодательства нужно было получить сначала лицензии, а потом объект размещения зарегистрировать в ГРОРО, то сейчас после вынесения протеста Генеральной прокуратурой процедура изменилась. Вначале вы должны зарегистрировать объект размещения в ГРОРО, а затем уже получать лицензию.
С учетом требований п. 7.2. ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня в том числе относится проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации проектная документация разрабатывается в отношении объектов капитального строительства.
В отношении объектов обезвреживания отходов I-IV классов опасности, не являющихся объектами капитального строительства, требование по наличию проектной документации законодательством не установлено.
Однако необходимо иметь в виду, что в соответствии с пп. «б» п. 3 Положения о лицензировании оборудование (в том числе специальное) и специализированные установки, необходимые для выполнения заявленных работ, должны соответствовать установленным требованиям.

Новая техника и технология

Согласно ст. 11 Закона № 174-ФЗ к числу объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, проводить которую уполномочен Росприроднадзор, относятся проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду.
Согласно письму Минприроды России от 13.05.2011 г. № 05-12-44/7250 «новой» является впервые предлагаемая к использованию на территории Российской Федерации и прошедшая апробацию техника и технология. 
Данные пояснения изложены в Методических рекомендациях по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности (письмо Росприроднадзора от 17.11.2015 г. № АС-03-03-36/20364).
Исходя из вышеизложенного, соответствие установленным требованиям оборудования и специализированных установок для обработки, утилизации, обезвреживания отходов в случае использования в качестве оборудования и специализированных установок новой техники, технологии, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду, может быть установлено только в ходе проведения государственной экологической экспертизы.
При этом согласно этим же Методическим рекомендациям территориальным органам Росприроднадзора недопустимо требовать от соискателя лицензии или лицензиата представления заключения государственной экологической экспертизы по проектной документации объектов, используемых для обезвреживания отходов в случае, если планируемая к эксплуатации мобильная установка не предусматривает использование объектов капитального строительства.  Напоминаю, что согласно п. 5 и п. 7 Положения о лицензировании для работ по размещению и обезвреживанию отходов в заявлении о представлении (переоформлении) лицензии прямо сказано о необходимости указывать реквизиты положительного заключения государственной экологической экспертизы документации, являющейся объектом государственной экологической экспертизы. При этом разъясняется, что в соответствии с пп. «б» п. 3 Положения о лицензировании оборудование и установки, необходимые для выполнения заявленных работ (данный пункт относится не только к работам по обезвреживанию, но и по обработке и утилизации), должны соответствовать установленным требованиям, а установление соответствия природоохранным требованиям при применении новой техники и технологии — прерогатива экологической экспертизы.

Наилучшие доступные технологии

Возникает вопрос, а если технология и оборудование прошли апробацию на территории России, но заключения экологической экспертизы нет? Например, технология была предложена в 1968 г. Здесь мы тоже не ограничиваем заявителя в представлении необходимых сведений, что-то Росприроднадзор может проверить, исходя из данных, например, Информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям, принятым на настоящее время:
- Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 15-2016 «Утилизация и обезвреживание отходов (кроме обезвреживания термическим способом (сжигание отходов)» (опубликован 20.12.2016 г.); 
- Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 17-2016 «Размещение отходов производства и потребления» (опубликован 20.12.2016 г.);
- Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 9-2015 «Обезвреживание отходов термическим способом (сжигание отходов)» (опубликован 15.12.2015 г.).
При этом отметим, что если наилучшие доступные технологии имеются в справочнике, то это не исключает необходимости проведения по ним государственной экологической экспертизы в случаях, диктуемых законодательством.
Хотелось бы напомнить, что согласно ст. 20 Закона № 89-ФЗ в Российской Федерации ведется Государственный кадастр отходов (ГКО), который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов. К сожалению, банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов так и не заработал в полном объеме — это проблема федерального уровня. В нашем случае наличие данного банка позволило бы снять многие вопросы, связанные с утилизацией и обезвреживанием отходов.

Требования к транспортированию отходов

Говоря о соответствии установленным требованиям транспортных средств начнем с немаловажной проблемы.
В п. 5 Методических рекомендаций по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию (письмо Росприроднадзора от 17.11.2015 г. № АС-03-03-36/20364) указано, что ведомству рекомендовано при проверке соответствия соискателей лицензий и лицензиатов требованиям подпункта «в» п. 3 Положения о лицензировании обращать внимание соискателей и лицензиатов на необходимость соблюдения следующих требований нормативных правовых актов и положений ГОСТ:
- постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 г. № 272 «Об утверждении правил перевозок грузов автомобильным транспортом»;
- приказ Минтранса России от 08.08.1995 г. № 73 «Об утверждении правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом» (уже к настоящему времени отменен);
- приказ Минтранса России от 04.07.2011 г. № 179 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов»;
- приказ Минтранса России от 05.09.2008 г. № 141 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Правила перевозки опасных грузов воздушными судами гражданской авиации»;
- протокол пятнадцатого заседания Совета по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества от 05.04.1996 г., в соответствии с которым закреплены правила перевозок опасных грузов по железным дорогам;
- Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74);
- ГОСТ 19433-88 «Грузы опасные. Классификация и маркировка».
Соблюдение требований данных документов должно осуществляться до того момента, пока не будет принят федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, «Порядок транспортирования отходов I-IV классов опасности» (данное положение специально отмечено в п. 2 ст. 16 Закона № 89-ФЗ). Документа на сегодня нет. 
При этом, например, в 2016 г. были утверждены постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 г. № 1156 «Правила обращения с твердыми коммунальными отходами», где, в частности в п. 27, указано, что транспортирование твердых коммунальных отходов с использованием мусоровозов, не оснащенных аппаратурой спутниковой навигации, допускалось только до 01.01.2018 г. 
Таким образом, с 01.01.2018 г. транспортирование твердых коммунальных отходов должно осуществляться только мусоровозами, оснащенными аппаратурой спутниковой навигации.  
Поскольку деятельность Управления Росприроднадзора по Республике Татарстан в части установления соответствия требованиям при лицензировании  деятельности по обращению с отходами направлена, прежде всего, на предупреждение нарушений требований законодательства в области охраны окружающей среды, которые, в свою очередь, могут повлечь серьезные последствия для жизни и здоровья человека, а так же непосредственно для окружающей среды, просим вас внимательно и с пониманием относится к предъявляемым лицензионным требованиям.