Задать вопрос

Задайте вопрос надзорным органам

Календарь новостей

март 2024

пн вт ср чт пт сб вс
 
 
 
 
1
 
2
 
3
 
4
 
5
 
6
 
7
 
8
 
9
 
10
 
11
 
12
 
13
 
14
 
15
 
16
 
17
 
18
 
19
 
20
 
21
 
22
 
23
 
24
 
25
 
26
 
27
 
28
 
29
 
30
 
31
 

Номера в бесплатном доступе

Партнеры

Энергетика и промышленность России - информационный портал

Шадрин  Феликс  Владимирович, Удмуртский  природоохранный  межрайонный  прокурор, советник юстиции

Удмуртская межрайонная природоохранная прокуратура подвела итоги надзорной деятельности в 2023 году. Непростые природно-климатические условия определили основные направления надзорной деятельности природоохранной прокуратуры.

Статья находится в свободном доступе благодаря Журнал «ПЭБОТ»

Постановлением от 29.12.2023 № 2386 Правительство России утвердило структуру и функции единой цифровой платформы в социальной сфере. Постановление вступило в силу с 1 января 2024 г., за исключением отдельных положений.

Статья находится в свободном доступе благодаря Журнал «ПЭБОТ»

Свежий номер

№ 02 (202), февраль, 2024
В номере:

Теги

Повышение эффективности государственного управления

 
Пуликовский Константин Борисович, руководитель Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

Пуликовский Константин Борисович
руководитель Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

Номер журнала: 

Рубрика: 

Доклад на VII Всероссийском форуме Единой системы оценки
соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору.

В послании Федеральному собранию Российской Федерации 2005 г. Президент Российской Федерации отметил необходимость повышения эффективности государственного управления. В послании 2006 г. — низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти; отставание технологического оборудования, используемого российской промышленностью, от передового уровня. На заседании Государственного совета при Президенте Российской Федерации прозвучал тезис о необходимости планирования работы, так как планирование — важнейший элемент эффективного управления.

Вышесказанное нацеливает федеральные органы исполнительной власти на качественно новые подходы к решению поставленных перед ними задач. Новый подход требуется и в сфере компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Необходимо комплексное системное решение вопросов контрольной и надзорной деятельности, обеспечения безопасности. Полномочия Ростехнадзора обширны, им осуществляется надзор от самых элементарных технических устройств до ядерного реактора. В повестке дня форума затронута лишь часть надзорных полномочий в области промышленной и экологической безопасности; безопасности электрических установок и сетей; безопасности гидротехнических сооружений и в строительстве. Специалистам не нужно объяснять, что эта «часть» очень важна для устойчивого развития экономики страны. Обеспечение безопасности в техногенной сфере невозможно без объединения усилий государственного надзора, сообщества предпринимателей и научно-технических специалистов — собственно, всех участников форума.

При проведении государственного контроля и надзора важное место занимает деятельность, осуществляемая различными организациями в области промышленной и экологической безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности электроустановок и сетей, безопасности в строительстве. Данная деятельность связана с проведением различного рода экспертных работ; испытаний, измерений и анализа; аттестации персонала; сертификации продукции и услуг.

Все это объединяется одним емким понятием «оценка соответствия». Проведение оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, предусмотрено несколькими федеральными законами («Об экологической экспертизе», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», «О техническом регулировании», «Об электроэнергетике»), Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также системой нормативных документов Ростехнадзора.

Объемы выполняемых работ в области оценки соответствия высоки, важность их для обеспечения безопасности несомненна, и это определяет необходимость контроля за этой деятельностью.

Примером может служить одна из форм оценки соответствия — экспертиза промышленной безопасности, которая введена в 1997 г. Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Экспертные работы носят массовый характер, а их количество составляет сотни тысяч в год (основной объем — экспертиза технических устройств). По отчетным данным, в 2005 г. органами Ростехнадзора утверждено и зарегистрировано 194375 заключений экспертизы промышленной безопасности, в утверждении 5340 заключений было отказано. Причина отказа — несоответствие установленным требованиям. Причем практика внутренних проверок показывает, что этот процент «брака» сильно занижен!

На сегодняшний день действуют 2814 лицензий Ростехнадзора на деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности, однако качество экспертных работ вызывает много нареканий. Так, помимо явных несоответствий, которые находят при утверждении и регистрации заключений экспертизы, имеются случаи, косвенно указывающие на недобросовестное отношение к делу как со стороны экспертных организаций, так и некоторых нерадивых представителей Ростехнадзора.

Лицензирование с недавнего времени носит заявительный характер. Отказать в выдаче лицензий практически невозможно, так как лицензионные требования, в соответствии с федеральным законодательством, очень ограничены. Единственное требование, которое позволяет оценить возможности организации выполнять экспертизу, — наличие у нее аттестованных экспертов. Ростехнадзор выдает лицензию, а эксперт увольняется и переходит в другую организацию, что отражается на качестве работ.

Очевидно, что компетентность экспертов — решающий фактор в проведении экспертизы. В связи с этим особенно важно качественно и принципиально проводить их аттестацию. Данное требование относится к экспертам, проводящим все виды экспертных работ на объектах, подконтрольных Ростехнадзору: экспертизу промышленной безопасности; экспертизу гидротехнических сооружений; государственную экологическую экспертизу; государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Аттестация экспертов, выполняющих экспертизу промышленной безопасности, уже проводится. В области экологической экспертизы аттестация экспертов пока не организована. В Федеральном законе «Об экологической экспертизе» указывается лишь, что экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.

Вопрос о том, кто мешает Федеральной службе организовать проведение такой аттестации, сейчас рассматривается. Это лишь несколько характерных примеров деятельности, проводимой на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, органами оценки соответствия, экспертизы и аттестации.

Эти вопросы рассматривались в ходе комплексных контрольных проверок надзорной деятельности в Центральном и Северо-Западном федеральных округах, и в частности в управлениях по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по городу Москве и Московской области, городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области, проведенных центральным аппаратом Ростехнадзора соответственно в I и II кварталах 2006 года. Такие проверки будут проведены и в других федеральных округах.

Названные управления были выбраны для проверок в первую очередь потому, что руководство Ростехнадзора надеялось увидеть хорошую организацию надзорной деятельности, обобщить ее и распространить по системе Ростехнадзора в качестве примера. К сожалению, проверяющие увидели рутинную работу, лишенную творческого подхода надзорную деятельность. Пришлось применять к руководителям управлений административные меры.

Зарегистрированы случаи в Ленинградской области составления организацией экспертного заключения на следующий день после получения разрешения на проведение экспертных работ. О каком качестве экспертизы может идти речь? Такие экспертные заключения вызывают сомнения у руководства Ростехнадзора, у правоохранительных органов. Подобные случаи отмечены и в области экологической экспертизы. В вышеприведенных примерах речь идет не о качестве, а о почти преступной деятельности некоторых экспертов и экспертных организаций. Собственники, заинтересованные в получении прибыли, часто не думают о безопасности предприятия, заказывая проведение экспертизы сомнительным организациям. Однако надзорный орган, поддерживая решение об увеличении ВВП в 2 раза, не должен забывать о вопросах безопасности поднадзорных организаций.

В нынешних экономических условиях, когда существует преимущественно частная собственность, государственные надзорные структуры, экспертные организации, работающие в этом направлении — проведении экспертизы промышленной безопасности, должны найти баланс в том, чтобы собственники понимали необходимость проведения работ по обеспечению безопасности в каждой отрасли промышленности. Например, в Кемеровской области все шахты находятся в частной собственности, добыча ведется на современном оборудовании, высокотехнологичными методами, добывается много угля, получается высокая прибыль, но вопросы безопасности там решаются по остаточному принципу. В результате случаются аварии, гибнут шахтеры.

Подобная проблема стоит перед надзором в электроэнергетике. Для РАО «ЕС России» как собственника на первом месте стоит энергоэффективность, а перед Ростехнадзором — энергобезопасность. Нужно найти разумный баланс, чтобы собственник, думая об энергоэффективности, не забывал об энергобезопасности. Существует еще один аспект деятельности Ростехнадзора — инспекционный контроль.

Общая государственная политика по сокращению лицензируемых видов деятельности привела к тому, что перестали лицензироваться: проектирование и строительство опасных производственных объектов; изготовление, ремонт и монтаж оборудования для этих объектов; предаттестационная подготовка руководителей и специалистов. В результате снизилось качество проектных и строительных работ, упал уровень подготовки персонала.

В сводках новостей сообщают о трагических случаях на производстве, авариях и гибели людей. Анализируя поступающие в Ростехнадзор сведения о несчастных случаях и авариях, приходишь к выводу, что причин их в основном две: первая — неквалифицированность персонала, т.е. отсутствие квалифицированных рабочих (потеряна в 90-е годы система подготовки квалифицированных рабочих). Задача Ростехнадзора — заставить собственника организовать такую подготовку во всех отраслях, а может быть, лучше возглавить ее. В России, например, существует эффективная система профессиональной подготовки квалифицированных сварщиков с аттестацией их в Национальном аттестационном комитете по сварочному производству (НАКС). Это видно по цифрам аварийности, травматизма — они минимальны. В крановом хозяйстве нет системы подготовки крановщиков, то же самое в электроэнергетике — нет системы подготовки электриков; вторая причина — изношенность (моральное и физическое старение) технологического оборудования, используемого на производстве. Все это вопросы обеспечения безопасности.

Жизнь заставляет искать новые методы. В 2005 г. в качестве замены лицензирования для проектирования и строительства опасных производственных объектов, а также ремонта и монтажа оборудования, используемого на этих объектах, был введен инспекционный контроль со стороны независимых инспекционных организаций, аккредитуемых в Системе экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности. Потребность в данной деятельности высока, однако пока не удается развернуть ее в полном объеме, чему препятствует малая информированность заинтересованных лиц в этой процедуре. В сложившейся ситуации необходима многоуровневая информационная поддержка как со стороны Координирующего органа, так и со стороны Ростехнадзора как федерального органа исполнительной власти, заинтересованного в качестве работ в области оценки соответствия и тем самым в повышении уровня обеспечения безопасности.

На 26 июля 2006 г. в Системе экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности аккредитованы 22 инспекционные организации, которые работают в основном на объектах газораспределения и газопотребления, а также в нефтяной и газовой промышленности. В остальных отраслевых направлениях деятельности Ростехнадзора их либо единицы, либо вообще нет. При этом в самых массовых и востребованных с точки зрения инспекционного контроля отраслевых направлениях («подъемные сооружения» и «оборудование, работающее под давлением, тепловые установки и сети») работают в каждом из них менее десятка инспекционных организаций. Нужно исправлять ситуацию. Здесь есть поле деятельности и для ЦЛАТИ по федеральным округам.

Главный вопрос в системе аккредитации — как подтвердить компетенцию многочисленных и многопрофильных органов оценки соответствия?

Международный опыт и отечественная практика показывают, что наиболее жизнеспособной и приспособленной к рыночным условиям процедурой подтверждения компетенции органов оценки соответствия является добровольная аккредитация.

За время функционирования Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности накоплен положительный опыт аккредитации органов оценки соответствия, которые осуществляют свою деятельность в области промышленной безопасности. Так, в ней аккредитованы 735 экспертных и 22 инспекционные организации, более 2 тысяч лабораторий неразрушающих методов контроля и свыше 300 организаций, осуществляющих аттестацию экспертов и персонала.

Преимущества Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности — четкая централизованная структура, участие в ее деятельности всех заинтересованных сторон, в том числе Ростехнадзора, Российской академии наук, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, представители которых входят в Наблюдательный совет; отлаженный механизм проведения аккредитации органов оценки соответствия.

С передачей Ростехнадзору широкого спектра полномочий в области промышленной, экологической и энергетической безопасности, безопасности гидротехнических сооружений и безопасности в строительстве целесообразно унифицировать все процедуры оценки соответствия, применяемые в данных областях, предусмотренные разными системами, и создать Единую систему оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, на основе Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности.

Единая система оценки соответствия должна включить следующие направления деятельности:

— в области экологической безопасности:

  • лабораторные измерения и анализ в области экологического контроля;
  • подготовку персонала в области охраны окружающей среды и обращения с опасными производственными отходами;
  • аттестацию экспертов, осуществляющих экологическую экспертизу;
  • аттестацию персонала экоаналитических лабораторий;

— в области строительной безопасности:

  • лабораторные испытания строительных материалов;
  • аттестацию экспертов, осуществляющих экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий;
  • в области энергетической безопасности:
  • лабораторные измерения и испытания в электроэнергетике;
  • проверку знаний персонала, осуществляющего эксплуатацию, обслуживание и ремонт электроустановок;
  • аттестацию персонала электроиспытательных лабораторий.

Цели создаваемой Единой системы оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору: подтверждение компетенции органов оценки соответствия и повышение доверия к их деятельности со стороны широкого круга заинтересованных лиц; повышение качества услуг по оценке соответствия; установление единых требований к органам оценки соответствия; преимущества — комплексный подход к проведению оценки соответствия; обеспечение оценки соответствия по унифицированным критериям и процедурам; прозрачность требований и процедур; использование апробированных и международно признанных процедур; гармонизация нормативной базы с международными стандартами.

Программа создания Единой системы оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, основное развертывание которой намечено на конец 2006 года, состоит из двух основных частей: технической и организационной.

Техническая часть включает в себя разработку новых документов Единой системы и внесение соответствующих изменений в действующие документы. На сегодняшний день техническая часть программы находится в стадии завершения.

Реализация организационной части программы предусматривает наполнение ее участниками — аккредитованными органами оценки соответствия. Имеются резервы в части передачи Координирующим органом полномочий по проверке заявителей на аккредитацию. Так почему бы подведомственным Ростехнадзору организациям не начать активнее работать в этой области? Например, ЦЛАТИ с их филиалами полностью отвечают территориальному принципу функционирования Ростехнадзора. После расширения видов их деятельности они могут стать опорой для создания Единой системы оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору.

Единая система оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, является преемницей Системы экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности. В нее уже входят все аккредитованные органы оценки соответствия: экспертные и инспекционные организации, независимые учебные центры, независимые органы аттестации в области неразрушающего контроля.

Основная задача на ближайшее будущее — аккредитация новых участников: лабораторий разрушающих и других видов испытаний, экоаналитических лабораторий, электролабораторий, органов по сертификации продукции и органов по сертификации систем управления.

К реализации программы в этих направлениях привлечены ведущие организации в своих областях, которые участвуют в разработке требований к органам оценки соответствия. Следует отметить активность специалистов управления государственного энергетического надзора Ростехнадзора под руководством В. И. Поливанова, которые работают над вопросом включения в Единую систему оценки соответствия деятельности в области электроэнергетики. Они привлекли к этому ведущих ученых и специалистов из Московского энергетического института.

В последнее время становится модным понятие «аудит». Следует отметить, что фактически все органы оценки соответствия, входящие в Систему аккредитации, в той или иной степени занимаются проведением аудита. Так, инспекционные органы, включающие в себя инспекционные и экспертные организации, с полным основанием можно назвать органами, проводящими технический аудит или аудит безопасности. Органы по сертификации систем управления и по сертификации продукции могут использовать в своей деятельности процедуры аудита. Испытательные лаборатории, также представляющие собой органы оценки соответствия, используются, по существу, при проведении процедур аудита. Органы аттестации (сертификации) персонала также, в широком смысле, занимаются проведением аудита.

Таким образом, Единую систему оценки соответствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, без особых натяжек можно было бы именовать Единой системой аудита. Суть и содержание этой системы под таким названием не изменяются.

В заключение следует отметить, что не вся деятельность Ростехнадзора регламентирована законодательными актами, правилами и нормами. Однако с помощью присутствующих на форуме специалистов, думаю, удастся подготовить необходимые документы. Они должны быть едиными, содержать в себе единый подход к любой отрасли деятельности.

В первую очередь это нужно для того, чтобы собственник, обращаясь в любую структуру, подведомственную Ростехнадзору, аттестованную или аккредитованную, получал квалифицированное, основанное на единых требованиях решение вопроса.

Создание и развитие Единой системы находится в ряду приоритетных направлений деятельности Ростехнадзора, и в перспективе деятельность любых органов оценки соответствия, работающих на объектах, подконтрольных Ростехнадзору, должна проходить в ее рамках.

Статья находится в свободном доступе благодаря Медиа-центр "АльфаPR"

Все статьи рубрики