ОЗП 2022-2023 годов: учесть опыт прошлого сезона и реалии текущей ситуации

В преддверии осенне-зимнего периода 2022-2023 гг. редакция журнала обратилась в Центральное управление Ростехнадзора с просьбой проанализировать проблемы подготовки объектов энергетики к отопительному сезону и подробно остановиться на опыте прохождения муниципальными образованиями осенне-зимнего периода 2021-2022 гг.

Контроль за подготовкой к ОЗП

Ежегодно на субъектах электроэнергетики, теплоснабжающих и теплосетевых предприятиях проводятся контрольные (надзорные) мероприятия, результаты которых являются базой дальнейшей оценки готовности муниципальных образований к отопительному периоду.
Центральным управлением Ростехнадзора в 2021 году во исполнение отдельных поручений Правительства Российской Федерации проведено 528 проверок в отношении субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих и теплосетевых предприятий, а также генерирующих объектов, результаты которых легли в основу последующей оценки готовности муниципальных образований к отопительному периоду.
Всего за трехмесячный период было проверено 17 объектов энергетики, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии, 72 предприятия, осуществляющих передачу электрической энергии, 335 отопительных и отопительно-производственных котельных, 11 теплосетевых организаций, 93 теплоснабжающие организации.
В ходе проверок выявлено свыше 24,5 тысячи нарушений норм и правил безопасности при эксплуатации энергетического оборудования. К административной ответственности привлечены 170 юридических и 312 должностных лиц.
На 10 поднадзорных предприятиях были выявлены нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, что привело к необходимости применения меры административного реагирования в виде временного запрета деятельности.

Типичные нарушения 

К основным нарушениям, выявленным при подготовке субъектов электроэнергетики к работе в осенне-зимний период, относятся следующие:
- не проводится комплексное обследование с оценкой прочности, устойчивости, эксплуатационной надежности зданий и сооружений, находящихся в эксплуатации более 25 лет;
- не в полном объеме производится расчистка трасс воздушных линий электропередачи от древесно-кустарниковой растительности;
- находится в неисправном состоянии маслонаполненное оборудование;
- несвоевременно проводится техническое освидетельствование оборудования по истечении нормативного срока службы.
 Основные нарушения, выявленные при проверке предприятий в сфере теплоснабжения:
- не проводится техническое диагностирование оборудования, отработавшего свой нормативный срок;
- не проводится техническое освидетельствование зданий котельных;
- не выполняется план мероприятий по подготовке к отопительному периоду;
- не обеспечивается в полном объеме функционирование эксплуатационной, диспетчерской и аварийной служб.

Проблема бесхозяйных объектов

Одной из острых проблем, негативно влияющих на надежность систем жизнеобеспечения в отопительный период, является наличие бесхозяйных объектов теплоснабжения. К сожалению, имеют место такие объекты и на территориях, поднадзорных Центральному управлению Ростехнадзора. Зачастую состояние таких объектов оценивается как «неудовлетворительное», что повышает риск срыва безаварийного прохождения отопительного периода. Всего, по результатам анализа схем теплоснабжения муниципальных образований, суммарная протяженность таких сетей на территории шести субъектов в первом квартале 2021 года превышала 238 км.
В 2021 году были внесены изменения в Федеральный закон № 190 «О теплоснабжении», которые расширили ответственность органов местного самоуправления в отношении бесхозяйных объектов теплоснабжения. Так, в течение шестидесяти дней с даты выявления бесхозяйного объекта теплоснабжения орган местного самоуправления обязан:
- обеспечить проведение проверки соответствия бесхозяйного объекта теплоснабжения требованиям промышленной безопасности, требованиям безопасности в сфере теплоснабжения, требованиям к обеспечению безопасности в сфере электроэнергетики, проверить наличие документов, необходимых для безопасной эксплуатации объекта теплоснабжения, а также обратиться в орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество, для принятия на учет бесхозяйного объекта теплоснабжения;
 - при несоответствии бесхозяйного объекта требованиям безопасности и (или) при отсутствии документов, необходимых для безопасной эксплуатации объекта теплоснабжения, орган местного самоуправления организует приведение бесхозяйного объекта теплоснабжения в соответствие с требованиями безопасности;
 - орган местного самоуправления также обязан уведомить орган государственного энергетического надзора (Ростехнадзор) о выявлении такого объекта теплоснабжения и направить заявление о выдаче разрешения на допуск в эксплуатацию бесхозяйного объекта.
По сведению Управления, такая работа при попустительстве отдельных глав муниципальных образований на территориях поднадзорных субъектов Российской Федерации проводится недостаточными темпами. Необходимость приведения бесхозяйных объектов в соответствие действующим нормам в информационном взаимодействии с Ростехнадзором просто игнорируется. С учетом изложенного главам таких муниципальных образований Центральным управлением объявлены предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Ситуация с анализом надежности систем теплоснабжения

Дополнительно Центральным управлением в 2021 году проведен анализ работы органов исполнительной власти поднадзорных субъектов Российской Федерации на предмет соблюдения ими положений Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 8.08.2012 № 808.
Так, в соответствии с действующими нормами, профильные министерства и департаменты обязаны проводить комплексный анализ и оценку систем теплоснабжения поселений, городских округов с разделением их на высоконадежные, надежные, малонадежные и ненадежные с определением системы мер по повышению надежности для малонадежных и ненадежных систем теплоснабжения.
В связи с наличием информации, свидетельствующей о возможном неисполнении прямой нормы закона, руководителям соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Центральным управлением Ростехнадзора в IV квартале 2021 года объявлено 6 предостережений и направлено 11 дополнительных информационных запросов, анализ ответов на которые показал:
- на территории Ивановской области в связи с принятием мер прокурорского реагирования с октября 2021 года ведется работа по закреплению полномочий за соответствующим департаментом, оценка систем теплоснабжения не проведена;
- на территории Ярославской области оценка систем теплоснабжения не проведена (в апреле 2022 года, через 5 месяцев после объявления предостережения, уполномоченным департаментом направлены лишь запросы в органы местного самоуправления);
- на территории Костромской области не определена система мер по повышению надежности для малонадежных и ненадежных систем теплоснабжения;
- на территории Владимирской области меры по повышению надежности систем теплоснабжения не актуализировались в течение 7 лет. Соответствующие запросы направлены в органы местного самоуправления в марте 2022 года.
Следует отметить, что на территориях Московской и Тверской областей работа проведена в полном объеме.
В целях минимизации рисков возникновения аварийных ситуаций в период отопительного периода 2022-2023 годов Центральное управление повторно указало руководству вышеперечисленных субъектов Российской Федерации на необходимость исполнения действующих нормативных правовых документов с разработкой и  реализацией конкретных мер, направленных на повышение надежности систем теплоснабжения.

Оценка готовности муниципальных образований 2021-2022

На вверенной Центральному управлению Ростехнадзора территории в 2021 году подлежало оценке 245 муниципальных образований. Признаны готовыми к прохождению отопительного периода 2021-2022 годов 173 муниципальных образования, что составляет 71 % от общего количества проверенных и на 2 % выше показателей за аналогичный период 2020 года (Схема 1).
Следует отметить, что в целях объективности оценки готовности региона в целом по итогам работы комиссий Центральным управлением Ростехнадзора анализируется и представляется в информационных докладах не общий процент готовности муниципальных образований, а «процент готовности муниципальных образований по населению», который характеризует зону риска для определенного количества граждан, проживающих на территории неготовых муниципальных образований (схема 2).
При относительно большом проценте готовности отдельных регионов, при анализе процента готовности «по населению» оказывается, что большая часть населения проживает на неподготовленной территории. Суммарная численность населения, попавшего в зону риска – более 4 млн человек.
В качестве основных причин неготовности муниципальных образований можно выделить следующие:
- эксплуатация оборудования сверх ресурса;
- невыполнение ремонтов тепловых сетей и источников тепловой энергии;
- не обеспечивается наличие нормативных запасов резервного топлива;
- не в полном объеме предоставляются сведения, подтверждающие оценку готовности к отопительному периоду потребителей тепловой энергии.
В рамках информационного взаимодействия, направленного на возможность всестороннего вовлечения в разрешение возникающих вопросов всех уполномоченных государственных органов, Центральное управление Ростехнадзора с 2017 года регулярно доводит результаты работы комиссий до губернаторов, главных федеральных инспекторов аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, областных прокуроров и уполномоченных органов исполнительной власти с предложением принять меры по устранению выявленных нарушений и исключению рисков неполучения отдельными муниципальными образованиями паспортов готовности.
Центральным управлением Ростехнадзора в период проверки муниципальных образований к осенне-зимнему периоду 2021-2022 годов подготовлено и направлено 101 информационное письмо, в том числе 26 — в адрес губернаторов и главных федеральных инспекторов, 25 — прокурорам и 24 — заместителям губернаторов.
Кроме того, в целях минимизации количества выявляемых нарушений, а также повышения качества направляемых на рассмотрение документов, Управлением в период с июля по октябрь 2021 года в соответствии с утвержденными графиками организовано проведение технических учеб с руководителями муниципальных образований. Технические учебы с приглашением глав районов и руководителей уполномоченных органов исполнительной власти региона проводились с периодичностью 2 раза в месяц с использованием видеоконференцсвязи. В ходе учебы разъяснялись вопросы, касающиеся порядка представления документов, их полноты и достоверности, а также давались исчерпывающие ответы на точечные вопросы, поступающие от отдельных муниципальных образований. Всего в 2021 году Центральным управлением Ростехнадзора организовано 42 обучающих вебинара.
На каждом заседании Комиссии давались подробные разъяснения о выявленных нарушениях и порядке их устранения по каждому из 245 муниципальных образований. Всего проведено 53 заседания в присутствии представителя уполномоченного органа исполнительной власти соответствующего субъекта.
Тем не менее, несмотря на проводимую Управлением объемную профилактическую работу, зафиксировано снижение показателей готовности по сравнению с прошлым годом на территориях Владимирской и Московской областей (5 % и 4 % соответственно). 39 муниципальных образований, в том числе административные центры областей с большой плотностью населения, такие как Тверь, Кострома, Иваново, Владимир, остаются неготовыми два и более года подряд.
Данные обстоятельства, безусловно, являются прямым следствием отсутствия должного контроля со стороны органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, на которых возложена реализация государственной политики в области топливно-энергетического комплекса и теплоснабжения, а также недостаточного погружения глав неготовых муниципальных образований в процесс подготовки вверенных территорий к отопительному периоду.
При этом важно отметить, что с 2017 года в целях обеспечения прозрачности и исключения спорных вопросов Центральным управлением организована работа комиссий по оценке готовности к отопительному периоду муниципальных образований в «совещательном» режиме: решение о готовности/неготовности муниципального образования проводится с участием курирующего заместителя руководителя, начальника отдела и государственных инспекторов совместно с представителями профильного органа субъекта Российской Федерации.
С 2021 года, в целях исключения возможного административного давления, а также для повышения объективности принятия решения, председателем территориальных комиссий назначается заместитель руководителя Центрального управления Ростехнадзора, не осуществляющий полномочия на оцениваемых территориях. Заместителем председателя комиссии назначается заместитель руководителя Центрального управления Ростехнадзора, осуществляющий полномочия непосредственно на территории региона, муниципальные образования которого подлежат проверке.

Особый порядок

Решением заседания Правительства Российской Федерации от 19.05.2022 № 16 по вопросу «Об итогах прохождения предприятиями жилищно-коммунального хозяйства и субъектами электроэнергетики осенне-зимнего периода 2021-2022 годов и задачах по подготовке к прохождению осенне-зимнего периода 2022-2023 годов» проведение оценки готовности к отопительному периоду 2022-2023 годов осуществляется должностными лицами территориальных управлений участием в работе комиссий, образованных органами местного самоуправления, по оценке готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций к отопительному периоду.
На основе анализа причин не получения муниципальными образованиями паспорта готовности к отопительному периоду 2021-2022 гг., результатов плановых проверок, объявленных предостережений, информации, полученной из обращений граждан и органов прокуратуры в отношении теплоснабжающих и теплосетевых организаций, Управлением составлен перечень теплоснабжающих и теплосетевых организаций, в комиссиях муниципальных образований которых требуется участие должностных лиц Управления.
В целях организации и координации работы комиссий разработаны и утверждены планы-графики участия должностных лиц Управления в работе комиссий по проверке готовности к отопительному периоду 2022-2023 гг. отдельных теплоснабжающих и теплосетевых организаций, расположенных на территории муниципальных образований Московской, Тверской, Владимирской, Ивановской, Ярославской и Костромской областей, созданных органами местного самоуправления.
В рамках работы комиссий проводятся осмотр и проверка представленных документов в отношении объектов теплоснабжения (котельные и тепловые сети) теплоснабжающих и теплосетевых организаций, осуществляющих деятельность по теплоснабжению жилого фонда и объектов социальной сферы.
По результатам выездной работы комиссии составляются перечни замечаний к выполнению требований Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Министерства энергетики РФ от 12.03.2013 № 103 (далее — Правила).

Вопросы к объектам теплоснабжения

Основными выявляемыми замечаниями, непосредственно влияющими на обеспечение безаварийной работы объектов теплоснабжения  и надежного теплоснабжения потребителей тепловой энергии, являются:
- наличие фактов эксплуатации теплоэнергетического оборудования сверх ресурса без проведения соответствующих организационно-технических мероприятий по продлению срока его эксплуатации;
- отсутствие технического диагностирования оборудования, отработавшего свой нормативный срок;
- отсутствие документов, подтверждающих выполнение ремонтов тепловых сетей и источников тепловой энергии;
- наличие фактов надлежащего технического состояния объектов
и оборудования резервно-топливного хозяйства и наличие нормативных запасов резервного топлива.
Следует отметить, что наличие фактов эксплуатации теплоэнергетического оборудования сверх ресурса без проведения соответствующих организационно-технических мероприятий по продлению срока его эксплуатации, а точнее говоря, имеющийся значительный износ основного оборудования является основной причиной неготовности муниципальных образований к отопительному периоду.
Имеющиеся показатели свидетельствуют о том, что теплоснабжающими и теплосетевыми организациями в большом объеме эксплуатируются тепловые сети, срок эксплуатации которых превышает нормативные показатели.
Согласно СП 124.13330.2012 от 30.06.2012 расчетный срок службы трубопроводов должен составлять не менее 30 лет. Законодательством предусмотрена возможность по продлению срока эксплуатации такого оборудования при проведении соответствующих организационно-технических мероприятий.
Однако эксплуатация оборудования сверх ресурса, даже с учетом проведения необходимых мероприятий, увеличивает риски возникновения аварийных ситуаций и высоких энергетических потерь в связи с его естественным износом. За время эксплуатации металл подвергается действию коррозионного разрушения, циклическим воздействиям смены температур и нагрузок, что приводит к накоплению «усталости» металла, снижению механических характеристик и, как следствие, к снижению надежности технического устройства.
Выявленные замечания направляются руководителям муниципальных образований и председателям комиссий для учета при оформлении актов готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций и формирования решения комиссии по итогам работы. Дополнительно, в целях усиления стороннего контроля, информируются и руководители профильных министерств и департаментов соответствующего субъекта Российской Федерации.
Неустранение замечаний к выполнению требований Правил может негативно сказаться на прохождении отопительного периода и явиться причиной неполучения паспорта готовности муниципальным образованием.

Необходимы системность и оперативность

Обеспечение надежности и безопасности энергетических объектов в период предстоящего отопительного сезона требует своевременных оперативных решений по корректировке графиков и проведению ремонтов основного и вспомогательного оборудования, работе по замене тепловых сетей, минимизации рисков, связанных с топливо-обеспечением объектов.
Отдельного внимания требует и организация системной работы по замещению импортной продукции, оборудования и комплектующих, электронно-компонентной базы и специализированного программного обеспечения, сервисного обслуживания, необходимых для надежного и безопасного функционирования объектов электро- и теплоэнергетики.
Уверен, что, несмотря на имеющиеся эксплуатационные вопросы, в том числе и со стороны Центрального управления, работники  энергетической отрасли и жилищно-коммунального хозяйства успешно справятся с поставленными задачами, в достаточном объеме подготовятся к предстоящему отопительному периоду и предпримут все усилия для минимизации аварийных отключений в период пониженных температур наружного воздуха.