О системе нормативных документов в сфере безопасности объектов энергетики, промышленности, национального хозяйства и охраны окружающей среды

В настоящей статье затрагивается ряд вопросов нормативного регулирования безопасности объектов и деятельности на них, которые входят в область ответствен­ности по политике государственного регулирования безопасности Министерства природных ресурсов и экологии и контролю и надзору за безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора).

В 2007 году специалисты ФГУ «НТЦ Энергобезопасность» проанализировали состав действующих нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Ростехнадзора. Было установлено, что число нормативных документов, применяемых при осуществлении деятельности по регулированию безопасности, огромно.

Так, в одной только сфере электроэнергетики применяются нормативные правовые акты и нормативные документы (далее – НТД) в количестве более трех тысяч штук, объединенные в различных вариациях в нижеследующие перечни:
1. Перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности. К сфере электроэнергетики относятся документы, перечисленные в разделе 1 «Технологический и экологический надзор», около 1000 документов, а также в разделе 2 «Государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии», в числе которых имеются документы, действие которых распространяется на сферу промышленности и другие объекты национальной энергетики (помимо области ядерной и радиационной безопасности).
2. Перечень нормативных правовых актов и нормативно-технических документов по направлению «Государственный энергетический надзор» - всего 1278 шт.
3. Указатель основных действующих нормативных документов, регламентирующих обеспечение безопасной эксплуатации энергоблоков атомных станций, содержащий 1735 документов, часть которых относится к сфере ядерной и радиационной безопасности (утверждался приказом Концерна «Росэнергоатом»).
4. Реестр действующих в электроэнергетике нормативных документов (утверждался приказом ОАО РАО «ЕЭС России»), составляет примерно 1760 документов.
5. Реестр действующих в ОАО «ФСК ЕЭС» нормативно-технических документов (НТД) электросетевой тематики содержит более 400 документов.

Кроме этого, имеется Перечень основных действующих нормативных актов в области обеспечения безопасности деятельности в электроэнергетике, принятых до вступления в силу Федерального закона от 27.12.2002 года №184–ФЗ «О техническом регулировании», требования которых подлежат обязательному исполнению в части, соответствующей целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Существуют также и другие перечни НТД, сформированные различными министерствами и ведомствами, которые содержат документы, действие которых прямо или косвенно затрагивает деятельность в сфере электроэнергетики.
В результате изучения перечисленных списков документов было установлено:
Нормативные документы, включенные в рассмотренные выше перечни, в большинстве своем представляют собой комплекс НТД, состоящий из документов типа национальных (государственных) стандартов, строительных норм и правил, ведомственных организационно-распорядительных документов различного назначения, методических документов.

Большая часть указанных документов имеет статус рекомендательных, и они не могут непосредственно применяться в качестве регулирующих документов при осуществлении надзорной деятельности за безопасностью в электроэнергетике. Однако они могут представлять собой необходимую нормативно-правовую основу для нормотворчества в этой области.
Национальные стандарты не предназначаются для целей регулирования безопасности. Однако они составляют необходимую основу для создания новых объектов энергетики.

При детальном рассмотрении выясняется, что в отрасли совершенно недостаточно документов для ведения собственно надзорной деятельности, развития теплоэнергетики, проектирования и строительства новых энергоблоков и прочего. Большинство документов касается вопросов ведения эксплуатации, продления срока службы установок, контроля металла, охраны труда. Совершенно очевидно, что структура и сама система нормативных документов требует развития, дополнения и уточнения по результатам тщательного и подробного изучения непосредственно самих текстов документов.
Анализ состава и содержания вышеперечисленных документов показал, что лишь ряду документов после их тщательного пересмотра и доработки необходимо придать статус обязательных, введя их в ранг Федеральных норм и правил, перечень которых утверждается постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с результатами административной реформы 2008 года (Указ президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти») Ростехнадзор подчиняется Министерству природных ресурсов и экологии России (Минприроды России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе, функции по принятию нормативных правовых актов в области деятельности Ростехнадзора.

Ростехнадзор осуществляет функции по надзору и контролю за безопасностью объектов промышленности и энергетики, их государственную экологическую экспертизу на основе действующего законодательства и НТД.

Ростехнадзор и Минприроды России являются регулирующими органами по ядерной и радиационной безопасности по Конвенции о ядерной безопасности, компетентным органом Российской Федерации по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, а также в ряде других случаев имеет место совместная деятельность по реализации международных обязательств Российской Федерации.

Таким образом, Минприроды России имеет право принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, издавать нормативные документы, а Ростехнадзор применять их в своей надзорной и контрольной деятельности. Применение актуализированных нормативных документов будет способствовать достижению эффективности лицензионной, разрешительной, надзорной, контрольной, инспекционной деятельности федерального органа исполнительной власти – Ростехнадзора, а также наилучшему решению вопросов регулирования и обеспечения безопасности поднадзорных объектов, деятельности и производства работ на них, регистрации опасных производственных объектов, совершенствованию оценок состояния окружающей среды и государственной экологической экспертизы.

В настоящее время разработан блок регламентирующих документов, касающихся функций и полномочий Ростехнадзора. Однако ряд функций и полномочий все еще не имеет своего нормативного обеспечения.

Одним из принципов определения необходимости разработки новых нормативных правовых и нормативно–технических документов является анализ достаточности регламентации правовых и имущественных взаимоотношений субъектов национальной экономики, закрепления ответственности и прав, состояния безопасности на основе обзора и обобщения опыта эксплуатации опасных производственных объектов энергетики и промышленности. В 2007 году была разработана структура системы нормативных документов Ростехнадзора, которая может быть принята, по мнению авторов статьи, за основу, и Концепция системы нормативных документов. Согласно Концепции, система нормативных документов должна формироваться на базе уже действующих законодательных основ, нормативной правовой и нормативно-технической базы, регулирующей отношения в сфере электроэнергетики, промышленности, охраны окружающей среды.

Прежде всего, это федеральные законы: «О техническом регулировании», «Об электроэнергетике», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О недрах», «Об экологической экспертизе», «Об использовании атомной энергии», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О радиационной безопасности населения», «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране окружающей среды», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Об отходах производства и потребления», « Об энергосбережении», а также и другие федеральные законы.

Задача по пересмотру и актуализации действующей нормативно-правовой базы, по унификации нормативных документов в отношении различных типов поднадзорных объектов, разработке эффективной системы законодательных, нормативно-правовых актов и организационно-методических документов является приоритетной на настоящий момент.

Здесь уместно еще раз подчеркнуть объем предстоящей работы. В настоящее время действуют нормативные правовые акты, нормы и правила (нормативные документы), принятые Ростехнадзором, Министерством природных ресурсов и экологии России, Госгортехнадзором России, Госатомнадзором России, Минэнерго России, Госстроем России. В недавнем прошлом функции по разработке НТД были переданы Ростехнадзору. Эти документы раньше принадлежали к различным ведомственным системам нормативных документов, формировались и совершенствовались в соответствии с различными действующими на тот момент законодательными актами, состоянием экономики и функциями этих органов власти. В соответствии с результатами административной реформы 2008 года, положениями Федерального закона «О техническом регулировании», а также с учетом его реализации предстоит актуализация предложенной ранее Концепции и системы нормативных документов для безопасности в сфере промышленности, энергетики, защиты окружающей среды. Большое значение здесь имеет учет объективной реальности, связанной с запаздыванием разработки комплектов технических регламентов. В связи с этим требуется система НТД на переходный период.

Необходимо отметить, что в области использования атомной энергии уже заложены основы для решения задачи по приведению к единой форме по систематизации и формированию единой системы нормативных документов. Система НТД в области использования атомной энергии включает: федеральные нормы и правила; руководства по безопасности; руководящие документы (например, по лицензированию), а также иные руководящие документы, устанавливающие требования, обязательные для выполнения организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии.
Далеко не во всех сферах регулирования безопасности существует аналогичная полная и достаточная для осуществления государственного надзора и контроля система нормативных документов.

Другой предпосылкой необходимости реструктуризации системы нормативных документов является задача реализации Федерального закона « О техническом регулировании», который, предполагается, может основательно повлиять на сферу нормативного регулирования в сферах промышленности, энергетики и охраны окружающей среды.

Если для области использования атомной энергии (на объектах промышленности, энергетики, национального хозяйства и окружающей среды) отсутствует очевидная необходимость реформирования системы нормативного регулирования в самом ближайшем времени (до 2010 года) и речь может идти о совершенствовании и гармонизации требований действующих ФНП, то в других сферах существует очевидная проблема отсутствия необходимых требований обязательного статуса. Уже сегодня требуется готовая для применения в области регулирования безопасности система НТД.

Отсутствие системы обязательных НТД приводит к тому, что размывается само понятие нормативного регулирования безопасности. Отсутствует возможность легитимно применять меры уголовной и административной ответственности за неисполнение требований нормативных документов.

Во всем цивилизованном мире нормативные документы органов регулирования безопасности четко определяют, ЧТО должно быть сделано для обеспечения безопасности в той или иной отрасли промышленности или сфере деятельности. Вопрос о том, КАК это сделать – решается самой промышленностью или субъектами, действующими в различных сферах, и для этого ими создаются отраслевые нормативные документы, определяющие пути достижения целей безопасности, которые поставил перед ними орган регулирования безопасности. Определившись таким образом с приоритетами и целями при производстве, продолжая искать пути достижения разумного баланса между ценой производства, приемлемым уровнем риска возможной техногенной аварии (исключить которую невозможно!) и выгодоприобретениями для человечества от того или иного вида деятельности, мировое сообщество в настоящее время активно ведет работу по гармонизации своих нормативных требований на международном уровне. И это в то время, как в нашей стране все еще не выработаны единые подходы к структуре и системе регулирования безопасности в промышленности, энергетике, строительстве, на опасных производственных объектах.
В соответствии с результатами анализа существующего состояния нормативной базы в сфере промышленности, энергетики, охраны окружающей среды можно предложить систематизацию нормативных документов по объектовому признаку и принадлежности объектов к сферам экономики.

Поскольку Минприроды России и Ростехнадзор осуществляют регулирование безопасности на объектах сферы электроэнергетики, объектах сферы промышленности, на других объектах сферы национальной экономики, а также применительно к вопросам окружающей среды, наиболее очевидной представляется справедливость применения объектового подхода для единой систематизации нормативной правовой и нормативно–технической базы в сфере электроэнергетики. Учитывая, что все объекты этой сферы попадают в сферу действия Федеральных законов «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об электроэнергетике», можно отнести к одной и той же сфере национальной экономики, например, атомные электрические станции, гидравлические станции, другие электрические станции, электрические сети и другие объекты энергетики. Это сложные технические объекты, системы которых тесно взаимосвязаны технологическими процессами, отказы и нарушения в системах и элементах систем которых могут являться источниками взаимообусловленных отказов, инцидентов и аварий. Подход к такого рода объектам с позиций безопасности отдельных технических устройств, составляющих эти объекты, как это делается сейчас в целом по энергетике, по крайней мере, недостаточен, а в большинстве случаев и небезопасен. Этим объектам свойственны практически одинаковые виды рисков аварий и инцидентов. Безусловно, дополнительными видами рисками для атомных электрических станций являются риски ядерной аварии и аварии с радиационными последствиями (Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»), для электрогидростанций характерны прорывы плотин, разрушение водозаборных устройств, других гидромеханических сооружений и некоторые другие причины (Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений»). Но все эти виды дополнительных рисков должны учитываться путем применения специального комплекса нормативных правовых и нормативно-технических документов.
В сфере промышленности в качестве закона, носящего общий характер, действует Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

На объектах атомной энергетики и промышленности наравне с ядерно- и радиационно опасными объектами функционируют опасные производственные объекты, для которых в соответствии с федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» является обязательным декларирование безопасности, в том числе безопасности технических устройств. Для цехов и производств, использующих радиоактивные источники, радиоактивные вещества, ядерно- и радиационно опасные технологии, применяется лицензирование деятельности.

В целях систематизации нормативных документов предлагается разделить объекты национальной экономики по их принадлежности к одной из 4-х сфер: сфера электроэнергетики, сфера промышленности, сфера объектов национального хозяйства (объединяются все объекты, поднадзорные Ростехнадзору и не вошедшие в сферу электроэнергетики или в сферу промышленности), сфера надзора за охраной окружающей среды. В рамках каждой из перечисленных сфер полнота базы нормативных документов должна определяться в зависимости от степени потенциальной опасности или риска, который существует для населения и окружающей среды при использовании данной технологии и (или) данного промышленного объекта (производства), и учета этого фактора при формулировании обязательных для исполнения требований к безопасности.
Говоря о такой сфере, как национальное хозяйство, где имеются объекты, поднадзорные Ростехнадзору, выбрать «общий» для всех федеральный закон достаточно сложно, причина тому - большое многообразие самих объектов. Тем не менее, понятно, что практически все федеральные законы Российской Федерации, относящиеся к объектам электроэнергетики и промышленности, распространяются и на эту сферу.

В сфере охраны окружающей среды действуют международные конвенции, ратифицированные Российской Федерацией, а также Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О недрах», «О безопасности атмосферного воздуха», «О радиационной безопасности населения» и другие.

В каждой из сфер нормативного регулирования безопасности предполагается одинаковое вертикальное ранжирование документов. По горизонтали осуществляется ранжирование документов по видам деятельности и жизненным циклам объектов.
В рамках настоящей статьи не представляется возможным описать полномасштабно предполагаемую систему нормативно-правовых и нормативно-технических документов. Отметим, что создание такой системы согласуется с реализацией Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 1 мая 2007 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании").

Как следует из его положений, определяемых внесенными в него изменениями, в период до введения в действие технических регламентов в области использования атомной энергии вместо них применяется система федеральных норм и правила, составляющих нормативно-техническую базу по регулированию ядерной и радиационной безопасности (технические и санитарно-гигиенические аспекты).

Что же касается объектов электроэнергетики, промышленности, национального хозяйства и объектов окружающей среды, то, как уже отмечалось выше, такого типа полноценной легитимной нормативной базы, обеспечивающей нормативное регулирование безопасности, в настоящее время не имеется. Отсюда явно ощущается сдерживающее влияние этого фактора на совершенствование и повышение эффективности надзорной, контрольной, инспекционной и разрешительной деятельности.
До введения в действие технических регламентов потребность в полноценной нормативной базе для регулирования безопасности остается высокой.

Это является обоснованием вывода о том, что необходимо параллельно вести разработку технических регламентов и формирование списков обязательных нормативных документов в статусе федеральных норм и правил, которые будут применяться для сфер электроэнергетики, промышленности, объектов окружающей среды, объектов национального хозяйства. Они и составят легитимную базу нормативного регулирования безопасности. После разработки, обсуждения, принятия и введения в действие хотя бы первого комплекта технических регламентов могут быть применены технические регламенты и незамещенные техническими регламентами федеральные нормы и правила. Далее, по мере разработки и введения в действие технических регламентов федеральные нормы и правила более не применяются и подлежат отмене. Таким образом, некоторое время на так называемом переходном этапе будут применяться технические регламенты и наравне с ними незамещенные техническими регламентами нормативные документы обязательного статуса, коими являются федеральные нормы и правила.
Для формирования полноценной нормативной базы, которая позволит осуществлять регулирование безопасности в сфере промышленности, энергетики, национального хозяйства, охраны окружающей среды, потребуется не только разработать новую систему нормативно-технических документов, но и внести изменения в ряд действующих в настоящее время федеральных законов. Также необходимо будет разработать ряд новых федеральных законов в сфере электроэнергетики.

Учитывая масштабность всей этой работы и ее актуальность, целесообразно придать ей статус приоритетной. К работе над совершенствованием нормативной базы в указанных сферах национальной экономики необходимо привлекать специалистов, работающих на местах, которые накопили достаточный опыт непосредственного применения норм и правил, например, в электроэнергетике и могут четко сформулировать, в чем состоят достоинства и недостатки действующих документов. К сожалению, обеспечение всей данной деятельности необходимым финансированием может создать проблемы при выполнении столь важной и нужной всем деятельности.