Новый закон о промышленной безопасности: чего ждать?

Согласно пояснительной записке указанный документ разработан в целях реализации Основ государственной политики Российской Федерации в области промышленной безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом президента Российской Федерации от 06.05.2018 г. № 198, и во исполнение п. 43 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.12.2018 г. № 2935-р.
В числе прочих целей законопроекта указана реализация так называемой «регуляторной гильотины», призванной радикальным образом отсечь требования, которые на настоящее время утратили свою актуальность и существенно затрудняют ведение предпринимательской деятельности.
Важность разрабатываемого документа заключается в том, что он представляет собой не очередное внесение изменений в действующий Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее закон № 116-ФЗ), а абсолютно новый документ.
Ниже представлены основные нововведения законопроекта (редакция от 30.07.2019 г.).

1. Изменение принципов классификации опасных веществ, наличие определенных количеств которых на объекте требует отнесения его к категории опасных производственных объектов.
В действующем законе № 116-ФЗ перечислены 14 индивидуальных опасных веществ и восемь видов опасных веществ, наличие определенных количеств которых на объекте требует отнесения его к категории опасных производственных объектов. Критерии отнесения опасных веществ к тому или иному виду приведены в тексте самого закона № 116-ФЗ (приложение 1).
Что касается законопроекта, то в нем представлены более 60 индивидуальных опасных веществ (точную цифру сказать нельзя, поскольку присутствуют расширения перечня, например — «и соли»), а также 21 вид опасных веществ.
Критерии отнесения опасных веществ к тому или иному виду в тексте законопроекта отсутствуют, есть только примечание, что «идентификация опасных веществ осуществляется в соответствии с Согласованной на глобальном уровне системой классификации опасности и маркировки химической продукции (2011 г.), техническими регламентами, а также с учетом положений документов по стандартизации».
Есть некоторые опасения, что указанная система классификации опасности и маркировки химической продукции подавляющему большинству специалистов по промышленной безопасности просто неизвестна (со всеми вытекающими отсюда последствиями).

2. Разграничение передвижных технических устройств и опасных производственных объектов.
В законе № 116-ФЗ нет классификации технических устройств по наличию возможности их передвижения. Законопроект же в свою очередь вводит понятие передвижных технических устройств — машин, перемещение которых возможно без несоразмерного ущерба их назначению. К таким устройствам отнесен ряд грузоподъемных машин, а также передвижные котельные установки, в которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением более 0,07 МПа.

Проблема разделения передвижных технических устройств и опасных производственных объектов назрела уже давно.

Вышеуказанное нововведение предлагается с целью дифференцировать требования к эксплуатации опасных производственных объектов и передвижных технических устройств.
Это позволит установить специальные требования к безопасной эксплуатации передвижных технических устройств и их учету, в полной мере соответствующие специфике их применения и связанному с этим риском возникновения аварий и инцидентов. При этом станет возможным исключить избыточные требования, предъявляемые в настоящее время к таким устройствам по формальному признаку отнесения их к опасным производственным объектам.
Следует отметить, что проблема разделения передвижных технических устройств и опасных производственных объектов назрела уже давно. Понятие опасного производственного объекта подразумевает стационарное нахождение его по определенному адресу. В свою очередь такое техническое устройство, как, например, автокран, априори предназначено для ведения работ на различных территориях. В результате в настоящее время складывается парадоксальная ситуация, когда организация, приобретающая автокран, вынуждена регистрировать опасный производственный объект типа «Участок механизации» по своему юридическому адресу, то есть месту, в котором этот автокран физически никогда находиться не будет.
Таким образом, наличие грузоподъемных механизмов перестает быть обязательным признаком опасного производственного объекта. Среди таких признаков в законопроекте остались только стационарно установленные грузоподъемные краны, управляемые из кабины или грузоподъемностью свыше 10 т, эскалаторы и пассажирские конвейеры в метрополитенах, канатные дороги и фуникулеры.
В результате выделения передвижных технических устройств в отдельную группу объектов (напрашивается аналогия с имевшим место несколько лет назад отделением лифтов от опасных производственных объектов) разработчики законопроекта были вынуждены продублировать требования промышленной безопасности к передвижным техническим устройствам отдельно от требований к «обычным» техническим устройствам и опасным производственным объектам. Эти требования сведены в отдельную статью законопроекта «Требования промышленной безопасности к эксплуатации передвижных технических устройств».
Соответственно, процедуры расследований аварий предполагается дифференцировать в зависимости от того, произошла ли авария на опасном производственном объекте или же на передвижном техническом устройстве. Можно предположить, что и страховать свою ответственность за причинение вреда при аварии в рамках Федерального закона от 27.07.2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (далее  закон № 225-ФЗ) владельцы передвижных технических устройств будут также отдельно от опасных производственных объектов.
3. Замена экспертизы промышленной безопасности технических устройств / зданий и сооружений на техническое диагностирование технических устройств / обследование зданий и сооружений.
Из предмета экспертизы промышленной безопасности исключаются вопросы продления назначенного срока службы (назначенного ресурса) технических устройств, зданий и сооружений. Решение о продолжении эксплуатации технических устройств, зданий и сооружений будет приниматься руководителем эксплуатирующей организации на основании результатов технического диагностирования технических устройств или обследования зданий и сооружений.
Требования к эксплуатации зданий и сооружений опасных производственных объектов, а также к техническим устройствам вынесены в отдельные статьи законопроекта.
Стоит отметить, что техническое диагностирование технических устройств, а также обследование зданий и сооружений не являются лицензируемыми видами деятельности (в отличие от экспертизы промышленной безопасности).
Соответственно, в законопроекте сформулировано понятие специалиста по техническому диагностированию — им является физическое лицо, подтвердившее соответствие квалификации положениям соответствующего профессионального стандарта в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации и законодательством о независимой оценке квалификации Российской Федерации, и осуществляющее техническое диагностирование технических устройств.
Логично предположить, что специалистами по техническому диагностированию (обследованию зданий и сооружений) в основном станут эксперты в области экспертизы промышленной безопасности технических устройств (зданий и сооружений) после соответствующей аттестации.
Впрочем, законопроект дает возможность таким экспертам проводить работы по техническому диагностированию технических устройств (обследованию зданий и сооружений) без дополнительного подтверждения квалификации до окончания действия документов об аттестации в качестве эксперта.

4. Введение института аудита систем управления промышленной безопасности.
Законопроект вводит понятие аудита системы управления промышленной безопасностью — независимой оценки деятельности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, технические устройства на предмет обеспечения соблюдения требований промышленной безопасности посредством функционирования системы управления промышленной безопасностью.
Соответственно, такой аудит должны будут проводить аудиторы в области промышленной безопасности — физические лица, аттестованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке, которые обладают специальными познаниями в области промышленной безопасности, а также соответствуют требованиям, установленным федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.
Аудит системы управления промышленной безопасностью предполагается проводить на добровольной основе.
Аудит системы управления промышленной безопасностью будет проводить организация, аккредитованная органом государственного регулирования промышленной безопасности либо организация научно-технической поддержки указанного органа, за счет средств заказчика аудита, то есть эксплуатирующей организации.

В законопроекте законодательно закреплена возможность переработки декларации промышленной безопасности находящегося в эксплуатации опасного производственного объекта по инициативе организации, эксплуатирующей опасный производственный объект.

Результатом проведения аудита системы управления промышленной безопасностью будет являться заключение, которое подписывается руководителем организации, проводившей аудит системы управления промышленной безопасностью, и аудитором в области промышленной безопасности, участвовавшим в проведении указанного аудита.
Заключение аудита системы управления промышленной безопасностью будет регистрироваться органом Ростехнадзора в реестре заключений аудита системы управления промышленной безопасностью. 
При наличии положительного заключения аудита системы управления промышленной безопасностью периодичность плановых проверок увеличивается для опасных производственных объектов I, II, III класса опасности до пяти лет.
На опасных производственных объектах I класса опасности, на которых установлен режим постоянного государственного надзора, и в отношении которых представлено положительное заключение аудита системы управления промышленной безопасностью, мероприятия, направленные на осуществление постоянного государственного надзора, не будут проводиться в течение года со дня предоставления каждого такого заключения.

5. Система дистанционного контроля и государственный мониторинг в области промышленной безопасности.
Законопроект вводит понятия систем дистанционного контроля промышленной безопасности и государственного мониторинга в области промышленной безопасности. Если коротко, суть нововведения заключается в установке на опасных производственных объектах систем дистанционного контроля технологических процессов, осуществляющих передачу в Ростехнадзор в автоматизированном режиме информации о значениях параметров, определяющих безопасность опасного производственного объекта.

Законопроект вводит понятие аудита системы управления промышленной безопасностью — независимой оценки деятельности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, технические устройства на предмет обеспечения соблюдения требований промышленной безопасности посредством функционирования системы управления промышленной безопасностью.

Для организаций, внедривших систему дистанционного контроля промышленной безопасности, законопроектом предусмотрены положения, направленные на снижение административной нагрузки, посредством:
- отмены плановых проверок;
- отмены режима постоянного государственного надзора.
Соответственно, в обязанности организаций, оснащенных системами дистанционного контроля, вменяется обеспечивать передачу в  автоматическом режиме информации, обработанной системой дистанционного контроля промышленной безопасности в орган государственного регулирования промышленной безопасности (то есть в Ростехнадзор).
Следует отметить, что выявление при проведении государственного мониторинга в области промышленной безопасности фактов соответствия деятельности по эксплуатации опасного производственного объекта индикатором риска нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности может повлечь за собой проведение внеплановой проверки.

6. Определение статуса и функций организаций научно-технической поддержки органа государственного регулирования промышленной безопасности.
Законопроект вводит понятие организаций научно-технической поддержки органа государственного регулирования промышленной безопасности. Следует отметить, что такие организации существуют достаточно давно, законопроект просто закрепляет их статус и функции в отдельной статье.

7. Распространение возможности применения обоснований безопасности на стадию технического перевооружения опасного производственного объекта.
Действующая редакция закона № 116-ФЗ дает возможность эксплуатирующей организации на стадии строительства или реконструкции опасного производственного объекта при невозможности выполнения нормативных требований промышленной безопасности сформулировать индивидуальные требования промышленной безопасности в так называемом обосновании безопасности. Следует отметить, что в ряде случаев владельцы опасных производственных объектов производили реконструкцию только ради того, чтобы иметь возможность на законном основании разработать обоснование безопасности и «уйти» от тех требований, которые они априори не имели возможности соблюсти.
Законопроект дает возможность установления индивидуальных требований промышленной безопасности в обосновании безопасности опасного производственного объекта не только при его строительстве или реконструкции, но и при техническом перевооружении.

8. Сформулированы новые понятия аварии и инцидента.
Законопроект предлагает новые трактовки понятий аварии и инцидента.
В частности, понятие аварии сформулировано следующим образом:
«авария — неконтролируемое разрушение зданий, сооружений опасных производственных объектов, горных выработок, буровых скважин, технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте либо передвижных технических устройств, падение их отдельных частей или возникновение в их конструкциях остаточных деформаций сверх допустимых значений, неконтролируемые взрыв, пролив расплавов металлов из технологического оборудования, выброс опасных веществ, загазирование или затопление горных выработок, создавшие непосредственную угрозу для жизни людей либо причинившие вред жизни или здоровью человека».
Становится очевидным, что понятие аварии расширено в части функциональных признаков  происшествия, но сужено в части возможного ущерба / последствий, что выявляется при сравнении с действующим определением аварии в законе № 116-ФЗ. 

При наличии положительного заключения аудита системы управления промышленной безопасности периодичность плановых проверок увеличивается для опасных производственных объектов I, II, III класса опасности до пяти лет.

В частности, законопроект ограничивает аварии исключительно происшествиями, создавшими непосредственную угрозу для жизни людей либо причинившими вред жизни или здоровью человека.
Можно предположить, что после принятия законопроекта статистика аварийности по понятным причинам значительно изменится.
С другой стороны, подобные ограничения вызывают ряд вопросов, в частности — как сторонние юридические лица, которым причинен имущественный ущерб, будут доказывать свое право на страховые выплаты в рамках закона № 225-ФЗ? Или как однозначно определить — создавало ли происшествие непосредственную угрозу для жизни людей или нет?
Что же касается понятия инцидента, то законопроект дает следующую трактовку:
«инцидент — повреждение конструкций зданий, сооружений, крепи горных выработок, технических устройств на опасном производственном объекте либо передвижных технических устройств при их эксплуатации, выброс опасных веществ, загазирование или затопление горных выработок, не повлекшие аварии».
Сравнивая это определение с трактовкой инцидента в законе № 116-ФЗ, можно отметить, что исчезли такие признаки инцидента, как «отклонение от установленного режима технологического процесса» и «отказ технического устройства».

9. Возможное изменение критериев присвоения опасным производственных объектов классов опасности.
В действующем законе № 116-ФЗ критерии отнесения опасных производственных объектов к тому или иному классу опасности содержатся в самом документе. Законопроект в свою очередь предполагает передачу полномочий установления указанных критериев на уровень Правительства Российской Федерации. Это позволит оперативно вносить изменения в указанные критерии в случае необходимости.

10. Внеочередная переработка декларации промышленной безопасности по инициативе эксплуатирующей организации.
В законопроекте законодательно закреплена возможность переработки декларации промышленной безопасности находящегося в эксплуатации опасного производственного объекта по инициативе организации, эксплуатирующей опасный производственный объект.

Из предмета экспертизы промышленной безопасности исключаются вопросы продления назначенного срока службы (назначенного ресурса) технических устройств, зданий и сооружений.

11. Особое внимание — к сварочным работам.
В законопроекте присутствуют целых две статьи, посвященные сварочным работам. Одна из них содержит требования к проведению сварочных работ на опасных производственных объектах, а также при ремонте и обслуживании передвижных технических устройств. Другая же посвящена аттестационным центрам, осуществляющим проверку готовности физических лиц и организаций к выполнению сварочных работ, а также их единому общероссийскому профессиональному объединению.

12. Исчезновение требований по обеспечению выплаты компенсаций в случае причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте.
В действующем законе № 116-ФЗ указаны обязательства эксплуатирующей организации или иного владельца опасного производственного объекта по выплате компенсаций в случае причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте в размере до 2 млн рублей. 
При наличии заключенного договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте в рамках закона № 225-ФЗ такие выплаты осуществляет страховая компания. При отсутствии заключенного договора у пострадавшего есть выбор — он может обратиться за компенсацией к эксплуатирующей организации или же к Национальному союзу страховщиков ответственности (тогда выплата будет осуществлена из специального компенсационного фонда).
В законопроекте такие требования отсутствуют, что лишает пострадавших возможности обращаться за компенсацией напрямую к эксплуатирующей организации.
Разработчиком документа (Ростехнадзором) были проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета в срок с 17.06.2019 г. по 12.07.2019 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-коммуникационной сети «Интернет» по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/06-19/00092266).
В период 02-09.08.2019 г. были проведены публичные консультации по проекту акта, по итогам которых в Минэкономразвития России поступили позиции нескольких десятков организаций, общественных объединений и федеральных органов исполнительной власти.
По итогам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России подготовило заключение № 29766-АТ/Д26и от 05.09.2019 г. на проект Федерального закона «О промышленной безопасности», в соответствии с которым в законопроекте выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Законопроект отправлен на доработку.