Надзорные органы совершенствуют сотрудничество с органами законодательной власти

Руководитель Ростехнадзора К.Б. Пуликовский намерен  организовать эффективное информационное сопровождение деятельности ведомст-ва, а также наметил пути совершенствования сотрудничества с органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, о чем было заявлено на Всероссийской конференции «Административная реформа в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2007-2008 годах. Цели, задачи, перспективы». С докладом по вопросам совершенствования законодательства в сфере охраны окружающей среды на данном мероприятии выступил председатель Комитета Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии В.Е. Шудегов.  Мы попросили Виктора Евграфовича прокомментировать итоги конференции.

- Какова позиция Комитета Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии и ваша как руководителя Комитета по вопросу внедрения экономических методов регулирования в сфере охраны окружающей среды?

- Осуществление экономических реформ в Российской Федерации, расширение экономических свобод для участников хозяйственной деятельности, курс Правительства Российской Федерации на снижение уровня налогообложения, к сожалению, не сопровождается повышением ответственности субъектов хозяйственной деятельности за негативные экологические результаты своей деятельности. Поэтому в условиях развития рыночных отношений в экономике, в сфере  охраны окружающей среды наряду с административными необходимо применение экономических методов регулирования, в частности, экологического страхования, предусмотренного Законом «Об охране окружающей среды».

Вопрос о законодательном обеспечении экологического страхования неоднократно поднимался в органах законодательной власти. В 2003 году был принят Модельный закон стран СНГ «Об  экологическом страховании». С 90-х годов в ряде регионов Российской Федерации проводились эксперименты по обязательному и добровольному экологическому страхованию, велась деятельность по развитию местной правовой и методической базы в данной области. Вместе с тем необходимо отметить, что до настоящего момента не удалось сформировать единый  подход к системе экологического страхования и его нормативно-правовому обеспечению. На основе анализа  законодательства, регулирующего отношения в области страхования ответственности за причинение вреда окружающей среде, можно сделать вывод, что ни один из действующих нормативных актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения  экологического страхования. Именно поэтому в Комитете считают необходимым принять федеральный закон «Об  обязательном экологическом страховании».

Рабочая группа при Комитете Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии  по разработке проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» (рабочее название) в своей деятельности   учитывает такие факторы, как:
• административная реформа,
• реформы, происходящие в сфере технического регулирования,
• необходимость создания автономной системы страховой защиты объектов окружающей природной среды,
• требования гармонизации российских нормативно-правовых актов с международным законодательством.

Значительную трудность в определении механизма экологического страхования, его нормативно-методического обеспечения представляет отсутствие необходимой статистики. Комитетом проведена работа по сбору данных в целях ликвидации данной проблемы. Ответы на запросы в федеральные ведомства, правоохранительные органы, субъекты Российской Федерации показали, что в отдельных ведомствах нет учета в отношении нанесения ущерба окружающей среде. Применение необходимых данных в целях экологического страхования зачастую затруднено. У большинства методик по оценке ущерба нет соответствующего правового статуса, отсюда очень небогатая судебная практика.

На решение задач по созданию необходимой статистической базы, актуализации методического обеспечения по оценке ущерба в интересах экологического страхования, разработке страховых продуктов и развитию системы экологического страхования в целом  направлено  создание Ассоциации экологического страхования (АЭКОС). Такое объединение страховых компаний должно стать инициатором внедрения этого вида  страхования, имеющего большое значение, как важнейший экономический механизм охраны окружающей среды наряду с платой за негативное воздействие на окружающую среду.

- Вопросы обеспечения экологической безопасности при эксплуатации опасных объектов во многом зависят от эффективности и согласованности действий федеральных и региональных органов власти. Одним из важных аспектов является четкое разделение полномочий. Как складывается ситуация в этой области?

- Одной из основных причин неэффективности государственного управления в области государственного экологического контроля и надзора в настоящее время является отсутствие четкого разграничения объектов регулирования между уровнями власти.

Неблагополучие в данном вопросе связано с такими факторами, как:
• несовершенство нормативной правовой базы, позволяющей широкое толкование прин-ципов (критериев) разделения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (ОНВ) между уровнями государственного экологического контроля и надзора;
• отсутствие единой методологии государст-венного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и порядка его ведения;
• отсутствие единой системы информационного обеспечения исполнения государственной функции по ведению государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;
• отсутствие методологии классификации  ОНВ  в зависимости от уровня и объема негативного  воздействия  на окружающую среду, ориентированной на прикладное решение задачи разделения хозяйствующих субъектов между уровнями государственного экологического контроля и надзора.

В целях упорядочения ситуации в этой области Ростехнадзором был проведен ряд мероприятий.В частности, в целях оперативного решения вопроса разделения объектов регулирования между уровнями государственного экологического контроля и надзора в органы исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации Ростехнадзором направлены на подписание соглашения, целью которых является организация совместной работы по следующим направлениям:
• государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль); 
• контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду;
• установление предельно допустимых выбросов и выдача разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
• установление лимитов на размещение отходов производства и потребления;
• организация и ведение в порядке, установленном Ростехнадзором, единой системы государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;
• совершенствование нормативного правового и информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды.

В рамках соглашений до законодательного установления четких критериев разделения объектов негативного воздействия между уровнями государственного экологического контроля и надзора предложено утвердить списки объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

К сожалению, по данным Ростехнадзора пока из 86 субъектов Российской Федерации соглашения подписали лишь пятнадцать.
Низкий уровень подписания соглашений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации подтверждает невозможность решения вопроса практического разделения объектов регулирования между уровнями государст-венного экологического контроля и надзора в рамках действующего законодательства.

- Насколько, с вашей точки зрения, важна активная позиция экологической общественности при принятии решений, направленных на обеспечение экологической безопасности опасных объектов, и перспективы ее взаимоотношений с Ростехнадзором?

- Отрадно отметить, что в целях информирования общественности ведется разработка и апробация механизмов раскрытия информации о деятельности Ростехнадзора, построение эффективной обратной связи с гражданами и организациями, а также создание действенных каналов влияния общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений, повышение уровня использования информационно-коммуникационных технологий при работе с обществом; создание единой (комплексной) системы информирования о ходе и результатах проектов по административной реформе. 

Предполагается, что это позволит увеличить  степень участия общественности в деятельности Ростехнадзора; повысит уровень информированности граждан и организаций о целях, задачах и мероприятиях административной реформы в Ростехнадзоре; повысит уровень удовлетворенности граждан качеством информирования через интернет-сайты и удовлетворенность граждан качеством работы общественных приемных; повысит  уровень удовлетворенности граждан качеством работы с их обращениями.

- В последние время в СМИ, выступлениях представителей органов власти звучала озабоченность состоянием дел в сфере управления отходами. Какие меры необходимо принять в этой сфере?

- На мой взгляд, Ростехнадзору, ответственному за обращение с отходами, в первую очередь  необходимо ускорить разработку административного регламента ведомства по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, установив в нем:
• порядок подтверждения, переоформления, корректировки, внесения изменения в установленные лимиты и других административных процедур, применяемых в практике установления лимитов;
• четкие критерии принятия управленческих решений об установлении, переоформлении, аннулировании лимитов;
• унифицированные требования к документообороту, в том числе к подаваемой документации, форме выдаваемых разрешительных документов (лимитов) на размещение отходов;
• порядок получения информации получателями лимитов о ходе рассмотрения документации;
• порядок установления лимитов для объектов, законченных строительством и принятых в эксплуатацию, а также для этапа строительства объектов;
• персональную ответственность должностных лиц за соблюдение требований Регламента по каждому действию или административной процедуре.

Административным регламентом необходимо ввести механизм досудебного обжалования действий (бездействий) должностных лиц в области установления лимитов на размещение отходов, а также упростить административные процедуры и уменьшить их сроки для предприятий, образующих незначительное количество отходов.

Как положительный факт можно отметить, что по результатам общественных обсуждений и рассмотрения регламента заинтересованными сторонами Ростехнадзором реализованы поступившие предложения, в результате которых:
• введена декларативная форма представления проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для простых объектов;
• уменьшен срок предоставления ответа по письменным обращениям заявителей для получения консультаций и переоформления лимитов на размещение отходов;
• оптимизированы процедуры переоформления лимитов на размещение отходов;
• введены дополнительные нормы в части упрощения порядка установления лимитов, оснований для отказа в установлении лимита, оснований для переоформления лимита.
Административный регламент Ростехнадзора по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов одобрен протоколом Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 31.10.2006г. №57, рекомендован к утверждению после принятия в установленном порядке постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 г. №461».

- Каковы перспективы развития и совершенствования системы учета, контроля и надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (ОНВ)?

- Реализация разработанного Ростехнадзором порядка государственного учета ОНВ и техническое воплощение концепции автоматизированной информационной системы «Экологическая безопасность» должны привести к решению проблемы однозначного разделения ОНВ между уровнями государственного экологического контроля и надзора, а также позволят:
• получать оперативную, достоверную информацию для анализа и определения целевых показателей природоохранной деятельности Ростехнадзора и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• анализировать и сравнивать в динамике изменения показателей деятельности территориальных органов;
• разрабатывать экологические паспорта территорий;
• определять стратегические цели государств-енного экологического надзора;
• разрабатывать целевые показатели эффективности работы территориальных и межрегиональных управлений Ростехнадзора и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Все перечисленное является предпосылкой перехода на управление по результатам и, в том числе, целевое бюджетное планирование, и способствует формированию единой государственной политики в области охраны окружающей среды.

Однако следует отметить, что предлагаемые Ростехнадзором решения в области  государст-венного  учета  объектов  негативного воздейст-вия, их классификации по степени экологической  опасности  и  последующего  однозначного  разделения их между уровнями государственного экологического контроля требуют (до их распространения на всей территории Российской Федерации) пилотной апробации на территориях отдельных субъектов Российской Федерации.

- Какие меры планируются по упорядочению организации и проведению государст-венной экологической экспертизы?

- Важным является ускорение разработки административного регламента Ростехнадзора и Росприроднадзора по исполнению государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы.

В соответствии с протоколом Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 29.08.06 №55 положения административного регламента приняты за основу.

Однако в соответствии с изменениями, произошедшими в законодательстве Российской Федерации, с введением в действие некоторых положений Федерального закона от 31.12.05 № 199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», а также с вступлением в силу Градостроительного кодекса и принятого для его развития Федерального закона от 18.12.06 №232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации» административный регламент Ростехнадзора и Росприроднадзора по осуществлению полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы подлежит доработке с учетом действующего законодательства.

В настоящее время функцию по организации и проведению государственной экологической экспертизы реализуют два федеральных органа исполнительной власти. Таким образом, в связи с изменениями, произошедшими в законодательстве Российской Федерации, требует решения вопрос определения компетенции Ростехнадзора и Росприроднадзора в отношении объектов экологической экспертизы. Кардинальным решением вопроса было бы создание единого федерального органа исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды.