МЧС России: итоги правоприменительной практики 2022 года

МЧС России опубликовало документ «Доклады с обобщением правоприменительной практики и руководствами по соблюдению обязательных требований за 2022 год» (утв. Главным государственным инспектором РФ по пожарному надзору 24 апреля 2023 г.).

Доклады по правоприменительной практике представлены по  следующим направлениям  деятельности МЧС России: 
- федеральный государственный пожарный надзор; 
- федеральный государственный надзор в области гражданской обороны; 
- федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 
- федеральный государственный лицензионный контроль за деятельностью по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и деятельностью по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры.
Кроме того, документ содержит ответы на наиболее частые вопросы правоприменения законодательства, в нем даются дополнительные рекомендации подконтрольным субъектам по соблюдению обязательных требований.
Обратимся к правоприменительной практике в области федерального государственного пожарного надзора.

Статистика

На территории Российской Федерации зарегистрирован 1 937 531 объект защиты:
-  9 054 — объекты категории чрезвычайно высокого риска;
- 116 241 — объекты категории высокого риска;
- 451 875 — объекты категории значительного риска;
- 267 417 — объекты категории среднего риска;
-  725 635 — объекты категории умеренного риска и 367 309 — объекты категории низкого риска.
С учетом особенностей организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, установленных постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 № 336, в 2022 году проведено 31 859 плановых и 44 868 внеплановых проверок, 191 511 профилактических визитов и 30 022 контрольно-надзорных мероприятия (КНМ) без взаимодействия с контролируемым лицом.
По результатам плановых и внеплановых проверок надзорными органами выявлено 327 697 нарушений требований пожарной безопасности. 
По фактам совершения правонарушений в 2022 году возбуждено 102 915 дел об административных правонарушениях. В отношении физических лиц возбуждено 79 805 дел, в отношении юридических лиц – 23 110 дел. 
Государственными инспекторами по пожарному надзору назначено 35 636 административных наказаний в виде штрафа на сумму 678 млн рублей.
Большинство нарушений связаны:
- с обеспечением безопасности людей — 160 758; 
- с возможной причиной возникновения пожара — 44 440;
- с ограничением распространения пожара — 52 822;
-  с созданием условий для успешного тушения пожара — 31 618.
Всего за отчетный период устранено 227 525 нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проведении надзорных мероприятий.

Типовые нарушения и причины

Среди типовых нарушений, связанных с возможной причиной возникновения пожаров, отмечаются:
- использование неисправного или несертифицированного электрооборудования;
- нарушение правил противопожарного режима при проведении пожароопасных работ;
- неосторожное обращение с огнем, в том числе при курении;
- нарушение правил эксплуатации систем отопления.
Основными нарушениями, связанными с обеспечением безопасности людей, являются:
- ненадлежащее содержание путей эвакуации и эвакуационных выходов;
- неисправное состояние, а также ненадлежащее техническое обслуживание автоматических систем обнаружения пожара и оповещения людей;
- ограничение в период хозяйственной деятельности работоспособности систем противопожарной защиты.
Среди типовых нарушений на объектах защиты, связанных с ограничением распространения пожара, отмечаются:
- отсутствие противопожарных дверей в дверных проемах пожароопасных помещений;
- выделение пожароопасных помещений преградами с ненадлежащим пределом огнестойкости;
- неисправность механизмов самозакрывания дверей в эвакуационных лестничных клетках и коридорах.
Типовыми нарушениями правообладателей объектов защиты, связанных с необеспечением надлежащих условий тушения возможного пожара, являются:
- недостаточное количество первичных средств пожаротушения (огнетушителей, пожарных рукавов и стволов в пожарных кранах);
- создание условий, препятствующих проезду и подъезду пожарной техники к объекту защиты;
- ненадлежащее содержание и обслуживание пожарных лестниц и ограждений кровли.
Основными причинами типовых нарушений обязательных требований послужили:
- незнание обязательных требований;
- низкая личная ответственность;
- оптимизация расходов (экономия денежных средств с целью их расходования на иные цели) с целью извлечения максимальной прибыли;
- отсутствие достаточного финансирования бюджетных организаций.

Пожароопасный сезон-2022

Превентивные меры в рамках прохождения летнего пожароопасного сезона 2022 года, направленные на защиту территорий населенных пунктов от угроз природных пожаров, позволил устранить порядка 15 тыс. нарушений противопожарных требований.
Особое внимание уделено контролю установленного порядка выжигания сухой травянистой растительности. Выявлено и пресечено около 48 тыс. неконтролируемых палов сухой растительности. Их количество в сравнении с 2021 годом сокращено на 1,5 тыс., выжиганий на землях сельскохозяйственного назначения сокращено вдвое.
Кроме того, постановлением Правительства РФ от 24.10.2022 № 1885 внесены изменения в Правила противопожарного режима в Российской Федерации.
В п.п. 70 и 74 Правил противопожарного режима предусмотрены изменения, направленные на увеличение ширины противопожарной минерализованной полосы на границе с лесом до 1,4 м.
В целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, до начала пожароопасного периода, а также при установлении на соответствующей территории особого противопожарного режима вокруг территории населенных пунктов создаются (обновляются) противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 м или иные противопожарные барьеры.
Упрощена процедура установления даты начала пожароопасного сезона на территории субъектов Российской Федерации, предусмотренная п. 417 Правил противопожарного режима. С 1 марта 2023 года соответствующий период определяется нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и не связан с наличием снежного покрова в лесах.

Развитие системы обучения

С 1 марта 2022 г. вступили в силу два базовых приказа МЧС России в области обучения мерам пожарной безопасности:
- от 05.09.2021 № 596 «Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области пожарной безопасности»;
- от 18.11.2021 № 806 «Об определении Порядка, видов, сроков обучения лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях, по программам противопожарного инструктажа, требований к содержанию указанных программ и категорий лиц, проходящих обучение по дополнительным профессиональным программам в области пожарной безопасности» (далее — приказ № 806).
Основное отличие заключается в отмене обучения по программам пожарно-технического минимума и получение образования по дополнительным профессиональным программам.
Контроль за реализацией положений приказа № 806 осуществляется в рамках федерального государственного пожарного надзора за исполнением п.п. 3 и 4 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, которыми устанавливаются: требования по допуску лиц к работе только после прохождения обучения мерам пожарной безопасности, необходимость обучения по программам противопожарного инструктажа или программам дополнительного профессионального образования, обязанность руководителя организации по установлению порядка обучения лиц мерам пожарной безопасности в организации.
Дополнительные профессиональные программы, разрабатываемые организациями, осуществляющими образовательную деятельность, согласованию с органами ГПН не подлежат. Федеральный государственный контроль за образовательными организациями осуществляется органами Рособрнадзора.
МЧС России проведено обобщение поступающих обращений по вопросам применения указанных приказов. Соответствующие разъяснения размещены на официальном Интернет-сайте МЧС России (22.12.2021 № ИВ-19-1999, от 04.05.2022 № ИВ-19-751). Распоряжением МЧС России от 15.11.2022 № 1210 утверждены официальные разъяснения обязательных требований, установленных приказом МЧС России № 806.

Частые вопросы и ответы

В числе наиболее частых вопросов правоприменения законодательства в области пожарной безопасности, опубликованных в докладе, следующие:

Вопрос 1: В каких случаях и при каких обстоятельствах допускается отсрочка исполнения решений органов государственного пожарного надзора?
Ответ: Отсрочка исполнения решений органов государственного пожарного надзора осуществляется в порядке ст. 93 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 248-ФЗ), в рамках досудебного обжалования решений.
 Досудебное обжалование решений должностных лиц надзорных органов МЧС России осуществляется в соответствии с положением Федерального закона № 248-ФЗ и положением о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290 (далее — положение о федеральном государственном пожарном надзоре). 
Согласно ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 248-ФЗ жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг. Подаваемая жалоба должна быть подписана электронной подписью. 
Одновременно в соответствии с ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 248-ФЗ контролируемым лицом представляются фактические доказательства, подтверждающие обстоятельства, вследствие которых исполнение предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности в установленные сроки не представляется возможным. Срок подачи обращения о предоставлении отсрочки исполнения решений органов государственного пожарного надзора законодательством не установлен. 
С 10.03.2022 изменен порядок организации и осуществления КНМ, в том числе контроля сроков исполнения выданных предписаний об устранении выявленных нарушений. Так, в соответствии с п. 8 постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», в случае если предписание об устранении выявленных нарушений выдано контролируемому лицу до 10.03.2022 и срок устранения истекает после 10.03.2022, исполнение продлевается на 90 календарных дней без ходатайств (заявлений).

Вопрос 2: В соответствии с пунктом 2 приложения № 3 к приказу МЧС России № 806 лицо прошло обучение по дополнительным профессиональным программам — программам профессиональной переподготовки в области пожарной безопасности. Нужно ли ему проходить обучение по дополнительной программе — программе повышения квалификации, если его деятельность подпадает под категории лиц, установленных п. 1 приложения № 3 к приказу МЧС России № 806?
Ответ: Приказом МЧС России от 18.11.2021 № 806 определены категории лиц, проходящих обучение по дополнительным профессиональным программам в области пожарной безопасности. 
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки). В соответствии с ч. 5 ст. 76 Федерального закона № 273-ФЗ программа профессиональной переподготовки направлена на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретения новой квалификации. 
Обучение по дополнительным профессиональным программам — программам повышения квалификации в области пожарной безопасности проводится в целях совершенствования и (или) получения новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации с периодичностью, установленной законодательством об образовании в Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности. 
Для лиц, приступивших к осуществлению трудовой деятельности с 1 марта 2022 г., периодичность обучения по дополнительным профессиональным программам — программам повышения квалификации в области пожарной безопасности устанавливает непосредственно руководитель организации в соответствии с пожарной, взрывопожарной опасностью объекта защиты в определяемом им в соответствии с пунктом 2 приложения № 1 к приказу МЧС России № 806 порядке обучения мерам пожарной безопасности в организации.
Вопрос 3: Как осуществляется досудебное обжалование решений должностных лиц надзорных органов МЧС России субъектами малого и среднего предпринимательства?
Ответ: Досудебное обжалование решений должностных лиц надзорных органов МЧС России осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона № 248-ФЗ и Положением о федеральном государственном пожарном надзоре. 
Согласно ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 248-ФЗ жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг. Подаваемая жалоба должна быть подписана электронной подписью. 
В соответствии с положениями постановления Правительства РФ от 30.11.2020 № 1969 «Об особенностях формирования ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, проведения проверок в 2021 году и внесения изменений в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а также требованиями п. 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 № 489, отнесение юридического лица к субъектам малого предпринимательства после формирования плана не является основанием для исключения проверки из ежегодного плана плановых проверок. Вместе с тем в целях соблюдения прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и в случае подтверждения отнесения лиц к субъектам малого предпринимательства проводимое КНМ прекращается в установленном порядке.

МЧС рекомендует

В докладе даются дополнительные рекомендации подконтрольным субъектам по соблюдению требований пожарной безопасности:
1. При заключении договоров аренды рекомендуется в тексте договора разграничить ответственность арендодателя и арендатора по соблюдению требований пожарной безопасности при использовании передаваемого в аренду имущества. Определить конкретные права и обязанности при эксплуатации систем противопожарной защиты, а также соблюдении установленных правил противопожарного режима, в том числе соблюдении требований, предусмотренных ст. 12 Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».
2. Перед заключением договора аренды, проведением перепланировки или реконструкции здания (помещения) рекомендуется проконсультироваться в органе ГПН по вопросу соблюдения требований пожарной безопасности при осуществлении конкретного вида деятельности в занимаемых зданиях (помещениях).
3. При заключении договоров на обслуживание противопожарных систем на объекте защиты рекомендуется обратить особое внимание на составление графиков проведения обслуживания с учетом периодичности, установленной требованиями пожарной безопасности. Кроме этого, в обязательном порядке предусматривать разумные сроки для проведения восстановительных работ соответствующих систем при обнаруженных недостатках в их работе.
4. В случае работы на предприятии подрядных организаций в обязательном порядке определите конкретную ответственность за обеспечение пожарной безопасности (от проведения первоначального инструктажа по мерам безопасности, финансовой ответственности за нарушение требований пожарной безопасности).
5. В случае невозможности определить качество работ по проектированию, монтажу или эксплуатации систем противопожарной защиты, а также проведенного расчета пожарного риска, рекомендуется обратиться в компетентную организацию, где вам окажут квалифицированную помощь.
6. При осуществлении деятельности рекомендуется застраховать имущество от возможного пожара.