Приволжское управление Ростехнадзора: изменение законодательства направлено на повышение промбезопасности

Особый акцент был сделан на причинах, из-за которых на опасных производственных объектах происходят аварии и несчастные случаи, а также на изменениях законодательства, которые должны способствовать повышению уровня промышленной безопасности.
Как отметил заместитель руководителя Приволжского управления Ростехнадзора Алмаз Тагирович Гимадиев, за девять месяцев 2018 г. на поднадзорных Приволжскому управлению объектах произошли: 
- четыре аварии при эксплуатации подъемного сооружения;
- одна авария при эксплуатации тепловых электростанций;
- три аварии на объекте нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности;
- одна авария на объекте химии;
- две аварии на объекте газораспределения и газопотребления;
- одна авария на объекте нефтедобычи;
- один тяжелый несчастный случай при эксплуатации подъемного сооружения;
- два несчастных случая со смертельным исходом при эксплуатации подъемного сооружения;
- один групповой несчастный случай при эксплуатации подъемного сооружения;
- один групповой несчастный случай при эксплуатации электроустановок потребителей;
- один несчастный случай со смертельным исходом на объекте нефтедобычи;
- один групповой несчастный случай на объекте нефтедобычи;
- два несчастных случая со смертельным исходом на объекте нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности;
- один групповой несчастный случай на объекте нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности.

Огневые работы

Расследование аварий и несчастных случаев показывает, что основными их причинами являются несоблюдение требований при выполнении подготовительных работ, газоопасных и огневых работ. 
Алмаз Тагирович напомнил, что приказом Ростехнадзора  от 20.11.2017 г. № 485 утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасного ведения газоопасных, огневых и ремонтных работ» (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 11.12.2017 г., регистрационный № 49 189), отменившие Типовую инструкцию по организации безопасного ведения газоопасных работ, утвержденную Госгортехнадзором СССР 20.02.1985 г. Соблюдение правил должно обеспечить безаварийную работу при ведении газоопасных, огневых и ремонтных работ.

Подъемные механизмы

Состояние аварийности и травматизма на объектах, эксплуатирующих подъемные сооружения, остается неизменно высоким с момента перевода этих объектов в категорию IV низкого класса опасности.  Приволжским управлением Ростехнадзора в соответствии с графиком было проведено 27 проверок организаций, эксплуатирующих 144 башенных крана. 
По результатам проведения  проверок выявлено 505 нарушений, привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ в виде штрафа 19 должностных лиц на сумму 380 тыс. руб., два юридических лица на сумму 200 тыс. руб. и одно предупреждение, приостановлена деятельность трех башенных кранов. 
Вопросы к экспертизе
При расследовании аварий выявляются случаи проведения некачественной экспертизы промышленной безопасности. Как отметил А.Т. Гимадиев, после отмены утверждения результатов экспертиз промышленной безопасности Ростехнадзором некоторые экспертные организации стали выполнять ЗЭПБ, даже не выезжая на объект. 
Для наведения порядка в этой области проводятся проверки экспертных организаций по утвержденному графику. В 2018 г. инспекторами управления проведена ревизия 116 экспертных организаций и проанализирована их деятельность. 
 В результате применены меры административного воздействия к 33 экспертным организациям. Остальные организации, допустившие проведение некачественной экспертизы,  либо аннулировали лицензию, либо по юридическому адресу не найдены. 

Компетентность персонала

Еще одна насущная проблема — подготовка кадров. Именно ошибочные действия персонала часто являются причиной аварий, особенно, в энергетике.  
Отмена обязательного прохождения предаттестационной подготовки в специализированных учебных центрах, отмена согласования учебных программ с Ростехнадзором  имеют положительный эффект в части снижения административной нагрузки на бизнес, с другой стороны, вопрос подготовки кадров стал неконтролируемым, отданным на откуп организаций, принимающих персонал на работу.  
Правительством РФ принят Федеральный закон от 29.07. 2018 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подтверждения компетентности работников опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений и объектов электроэнергетики». Во исполнение этого закона управлением подготовлен план мероприятий, включающий в себя подготовку типовых дополнительных профессиональных программ, которые согласованы с МЧС, и направлены в Министерство юстиции РФ на регистрацию. 
Как рассказал А.Т. Гимадиев, готовится постановление Правительства РФ «О подготовке и аттестации по вопросам промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики». Будет также подготовлен приказ об утверждении временного порядка оказания государственной услуги по организации аттестации в указанных сферах. Готовится соответствующий административный регламент.   

Согласно Правилам безопасного ведения газоопасных, огневых и ремонтных работ Перечень газоопасных работ должен обязательно согласовываться с собственной профессиональной аварийно-спасательной службой (формированием), либо с профессиональной аварийно-спасательной службой (формированием), с которой заключен договор на обслуживание, а также со службой производственного контроля.
Только по письменному разрешению лица, утвердившего наряд-допуск на проведение газоопасных работ, допускается проведение неотложных газоопасных работ в темное время суток (вечернюю и ночную рабочую смену), а также в выходные и праздничные дни в присутствии представителя ГСС. В наряде-допуске на проведение газоопасных работ должны быть предусмотрены дополнительные мероприятия по обеспечению безопасного проведения работ.
Наряд-допуск на проведение газоопасных работ подписывается руководителем структурного подразделения или лицом, его замещающим, на объекте которого проводится газоопасная работа, согласовывается с собственной профессиональной аварийно-спасательной службой (формированием), аттестованной на ведение газоопасных работ, либо с профессиональной аварийно-спасательной службой (формированием), с которой заключен договор на обслуживание, и утверждается руководителем эксплуатирующей организации.

Разные полномочия

Кроме того, заместитель руководителя Приволжского управления Ростехнадзора обратил внимание на изменения в ТК РФ (ст. 366 и ст. 367) в части исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда. 
Так, установлено, что государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ на опасных производственных объектах осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими федерального государственного надзора в области промышленной безопасности. 
Государственный надзор за безопасным ведением работ на объектах электроэнергетики и теплоснабжения, установленных правилами по охране труда, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими федерального государственного энергетического надзора.  

Риск-ориентированный подход в энергетике

Еще одно важное изменение в законодательстве. В соответствии со ст.  8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»  Правительство РФ 30.11.2018 г. утвердило постановлением № 1445 изменения, которые вносятся в положение об осуществлении федерального государственного энергетического надзора. 
В целях применения рискориен-тированного подхода при осуществлении государственного надзора деятельность субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей электрической энергии подлежит отнесению к одной из категорий риска в соответствии с правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности. 
Отнесение деятельности субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей электрической энергии к определенной категории риска осуществляется в соответствии с критериями отнесения деятельности субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей электрической энергии к определенной категории риска согласно приложению. 
Проведение плановых проверок субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей электрической энергии в зависимости от присвоенной их деятельности определенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью: 
- для категории высокого риска — один раз в три года; 
- для категории значительного риска — один раз в четыре года; 
- для категории среднего риска — не чаще одного раза в пять лет; 
- для категории умеренного риска — не чаще одного раза в шесть лет. 
Плановые проверки субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей электрической энергии, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, не проводятся. При составлении плана проверок на 2019 г. в отношении объектов энергетического надзора применен риск-ориентированный подход.

Совершенствование контроля 

В Постановление Правительства РФ от 05.05.2012 г. № 455 «О режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и  гидротехнических сооружениях (с изменениями на 28.02.2018 г.)» внесены изменения в части проведения систематического (в соответствии с графиком) и беспрепятственного осуществления уполномоченными должностными лицами органа надзора следующих дополнительных мероприятий по контролю:
- проверка организации и функционирования системы управления промышленной безопасностью; 
- объявление учебной тревоги 
и проверка готовности организации, владеющей объектом повышенной опасности, к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии в соответствии с планом мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах (без развертывания основных средств аварийно-спасательных формирований и остановки технологических процессов — не чаще одного раза в год на  срок, установленный планом мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий). 

О предприятиях нефтедобычи

А.Т. Гимадиев отметил, что при проведении проверочных мероприятий на  нефтедобывающих предприятиях возникают некоторые вопросы. Поэтому их пояснение  касается большинства таких предприятий.
Зачастую проектная документация не соответствует требованиям промышленной безопасности, а в некоторых случаях вовсе отсутствует, при этом опасные производственные объекты не соответствуют требованиям промышленной безопасности. Здесь в соответствие необходимо приводить как сами объекты, так и проектную документацию к ним. Работу необходимо проводить, учитывая законодательство о градостроительной деятельности.
На устранение некоторых нарушений потребуется не один десяток лет, при этом предприятия возможно понесут излишние затраты для объектов, находящихся вдали от населенных пунктов, и не представляющих прямой угрозы для населения. Например, на скважинах отсутствуют колонные головки и не обеспечено предотвращение проникновения посторонних лиц.
Предприятия забывают, что согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона № 116 ФЗ в случае, если при эксплуатации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, требования могут быть установлены в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Учитывая, что обоснование подлежит экспертизе промышленной безопасности, то оно является единственным законным документом, разрешающим отклонения от требований промышленной безопасности.

В обосновании должны содержаться сведения о результатах оценки риска аварии на ОПО и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации ОПО. 
Учитывая, что обоснование подлежит экспертизе промышленной безопасности, то оно является единственным законным документом, разрешающим отклонения от требований промышленной безопасности. 
При этом в случае необходимости продления сроков устранения отдельных пунктов предписания по уважительным причинам юридическое лицо, которому выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства в области промышленной безопасности, не позднее 10 рабочих дней до указанного в предписании срока устранения нарушений направляет в Ростехнадзор аргументированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания. К ходатайству прилагаются документы, обосновывающие продление срока, материалы о ходе устранения нарушения к моменту направления ходатайства, а также подтверждающие принятие юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем организационно-технических мероприятий, обеспечивающих безопасное ведение работ на опасном производственном объекте до устранения нарушений, указанных в предписании. 

Для повышения эффективности надзорной деятельности Приволжским управлением Ростехнадзора предлагается:
- продолжить работы по повышению эффективности осуществления подконтрольными предприятиями производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах;
- в порядке законодательной инициативы предложить изменения действующего законодательства в части повышения ответственности собственников организаций, работодателей за эксплуатацию физически и морально изношенного оборудования, не в полной мере отвечающего требованиям безопасности, стимулирующие его обновление, внедрение новых инновационных технологий.