Проблемы, возникающие при строительстве и пуске в эксплуатацию опасных производственных объектов

Со вступлением в силу Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 года № 54, Градостроительного кодекса РФ от 29 октября 2004 года № 190-ФЗ, осуществление государственного строительного надзора возложено на конкретный орган исполнительный власти, что существенно облегчает работу как застройщикам при строительстве и сдаче в эксплуатацию, так и надзорным органам. Во-первых, застройщик работает только с одним органом исполнительной власти, так как в рамках государственного строительного надзора осуществляется государственный пожарный надзор, государственный санитарно-эпидемиологический и экологический надзор, государственный контроль над соответствием объекта капитального строительства требованиям в отношении его энергетической эффективности и требованиям в отношении его оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, то есть не нужно собирать государственную комиссию. Во-вторых, сегодня при осуществлении государственного строительного надзора имеется возможность проведения проверок уже на стадии начала строительства. При этом у организаций, осуществляющих строительство (застройщиков), есть возможность устранить все нарушения, выявленные надзорным органом еще в момент проведения работ, до окончания строительства. Таким образом, при окончании строительства, реконструкции перед проведением итоговой проверки объекта капитального строительства у застройщика и органа государственного строительного надзора уже может быть четкое понимание того, насколько построенный, реконструированный объект соответствует предъявляемым требованиям. Однако такой сценарий отношений между застройщиком и органами государственного строительного надзора возможен только при строгом соблюдении застройщиком требований градостроительного законодательства, а именно:

- наличие до начала строительства, реконструкции проектной документации на строительство, реконструкцию и инженерных изысканий, получивших положительное заключение государственной экспертизы в установленном порядке;

- наличие разрешения на строительство, реконструкцию;

- направление извещения о начале строительства, реконструкции в орган государственного строительного надзора в установленные сроки, а именно за семь дней до начала строительства, реконструкции. 

Нередки случаи начала строительства, реконструкции объектов капитального строительства в отсутствии необходимой документации. В таких случаях органы государственного строительного надзора, не осведомленные о строительстве, реконструкции, не могут осуществлять возложенные на них функции. Отсутствие государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства поначалу может радовать застройщика. Однако застройщик начинает понимать все минусы такого подхода на момент сдачи объекта, так как при проведении проверок может возникнуть необходимость проведения дополнительных экспертиз, обследований, при выявлении несоблюдения требований проектной документации может возникнуть необходимость в переделках строительных конструкций, проведении демонтажных работ.

В нашей практике были случаи, когда извещение о начале строительства, реконструкции направляли при 100 % окончании строительно-монтажных работ. По опыту Приволжского управления Ростехнадзора можно описать несколько характерных нарушений, выявляемых в период строительства объекта капитального строительства:

1. Начало строительства, реконструкции в отсутствии проектной документации, разрешения на строительство, нарушение сроков подачи извещения о начале строительства.

2. Отсутствие авторского надзора, строительного контроля.

3. Отсутствие исполнительно-технической документации на выполненные работы.

4. Отсутствие сертификатов на применяемые материалы, монтируемое оборудование.

5. Несоответствие рабочей и проектной документации, то есть когда стадия проект Р противоречит проекту стадии П.

6. Выполненные работы не соответствуют проектной документации.

7. Проектная документация противоречит требованиям нормативно-технических документов.

Так, например, в период с 3 сентября 2012 года по 28 сентября 2012 года проводилась внеплановая выездная проверка Центрального аппарата Ростехнадзора в отношении юридического лица ОАО «ТАНЕКО». По результатам проверки выявлены нарушения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов, в том числе случаи, когда проектная документация противоречит требованиям технических регламентов и др.:

а) группы резервуаров поз. Т0001, поз. Т0002, Т0003, Т0004, Т0005, установленные в товарном резервуарном парке дизельного топлива тит.047/2, и др. не оборудованы газоуравнительной линией или «азотной подушкой» для исключения загазованности, сокращения потерь нефтепродуктов;

б) отсутствуют устройства (светофоры, шлагбаумы и т.д.) для предотвращения выезда заполненных нефтепродуктами автоцистерн с опущенными в них наливными устройствами.

8. Случаи, когда проектная документация на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства разрабатывалась при одних требованиях нормативно-технических документов, объект строился по вновь введенным требованиям и сдается уже по третьим требованиям.

9. Нарушение инженерно-техническим и рабочим персоналом требований охраны труда и техники безопасности.

10. Эксплуатация подъемных сооружений, не зарегистрированных в установленном порядке в органах Ростехнадзора, неаттестованным персоналом, отсутствие проектов производства работ.

11. Нарушения требований при эксплуатации электроустановок.

12. Нарушения в части санитарно-эпидемиологического надзора.

13. Нарушения в части экологического надзора.

14. Нарушения в части пожарного надзора.

15. Отсутствие СМИС, предусмотренных проектом. При этом нужно понимать, что существующие показания рабочего процесса на нефтехимических предприятиях, которые выводятся на операторные, не заменяют системы мониторинга инженерного состояния.

Кроме того, существуют проблемные вопросы, ввиду которых увеличиваются сроки сдачи объекта:

1. Различная методика отечественных и иностранных проектных организаций при получении и составлении исходных данных для проектирования. Отечественные проектные институты при сборе исходных данных делают упор на ранее разработанные проекты и исполнительную документацию. Иностранные проектные организации работают по фактическим замерам, выполняемым на этапе 3-D моделирования с компоновкой выстраиванием пространственной модели.

2. Слабая подготовка специалистов проектных институтов при подготовке спецразделов проектной документации, что увеличивает сроки сдачи документации на Госэкспертизу и, как следствие, увеличивает сроки получения разрешения на строительство и само строительство промышленного объекта.

3. Нестыковка по факту рабочей документации, разрабатываемой отечественными и зарубежными проектными организациями, что приводит к множеству переделок и дополнительным затратам, оказывающим влияние на удорожание строительства и сроки строительства.

4. При доставке на площадку оборудования длительного срока изготовления (12-18 месяцев) часто выявляется несоответствие фактических установочных размеров и заявленных на этапе рабочего проектирования. Особенно это касается оборудования, изготовленного за пределами РФ. Это приводит даже к переделке фундаментов под анкерные болты. 

5. Длительное время занимает увязка российских и зарубежных норм проектирования и норм безопасности как в плане разработки документации, так и в плане изготовления импортного оборудования.

6. Отсутствуют нормативно-технические документы, регламентирующие проведение пусконаладочных работ.

На стадии передачи и приемки объекта в эксплуатацию, как правило, возникают проблемы, связанные с пусконаладочными работами (п. 6).

Сегодня порядок пусконаладочных работ объектов нефтеперерабатывающей промышленности, индивидуального испытания и комплексного опробования оборудования также не оговорен нормативно-техническими документами и проводится, как правило, согласно проектной документации на строительство, реконструкцию, если это предусмотрено руководством предприятия-изготовителя.

Не ясно также, какие документы оформляются после таких испытаний и какой документ подтверждает завершение этих работ.

Порядок оформления индивидуального испытания и комплексного опробования оборудования описан в СНиП 3.01.04-87 и СНиП 3.05.05-84. Однако данные строительные нормы и правила были разработаны для работы государственных комиссий и на сегодняшний день потеряли свою актуальность. 

Подтверждением того, что построенный, реконструированный объект капитального строительства соответствует требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных актов и проектной документации является выдача заключения о соответствии. Предприятие законно вводить в эксплуатацию объект и получать готовую продукцию в отсутствии заключения о соответствии не может. 

Даже при окончании всех строительно-монтажных работ ввиду того, что параметры работы объекта не достигли проектных значений, органы, осуществляющие государственный строительный надзор, не имеют оснований для выдачи заключения о соответствии.

Однако после окончания пусконаладочных работ фактически начинается эксплуатация, которая, конечно, ведется в отсутствии заключения о соответствии, а значит, эксплуатация незаконна.

Кроме того, пусконаладочные работы, в том числе комплексное опробование, могут проводиться с использованием сырья и получением продукта, которые в соответствии со ст. 2 и Приложениями 1, 2 Федерального закона от 21 июля 1997 № 116-ФЗ могут являться опасными производственными объектами. Следовательно, необходима уже лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасного и химически опасного объекта.

По сути, после завершения пусконаладочных работ начинается эксплуатация, и должна быть получена лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасного объекта. Или в соответствии с существующим законодательством объект должен быть остановлен до получения заключения о соответствии и лицензии.

Таким образом, отсутствуют нормативно-технические документы, регламентирующие порядок проведения пусконаладочных работ и переход от пусконаладочных работ к эксплуатации объекта.

В рамках государственного строительного надзора, как уже было сказано, осуществляется и государственный экологический надзор. Конечно, при осуществлении данного вида надзора контролируется наличие разрешений на выбросы, сбросы при строительстве, проверяется соответствие объекта проектной документации. Но при осуществлении замеров выбросов и сбросов на самих объектах возникают вопросы. Значения выбросов и сбросов при пусконаладочных работах могут различаться.

Также одной их важных проблем является отсутствие нормативно-технической документации Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, определяющей порядок обеспечения антитеррористической защищенности строящихся объектов капитального строительства. 

Так, Общие требования по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов, утвержденные приказом Ростехнадзора от 31 марта 2008 года № 186, распространяются на опасные производственные объекты, то есть на построенные и введенные в эксплуатацию объекты.

Для решения вышеуказанных проблем предлагается:

1. Усилить надзор со стороны руководителей организаций за наличием разрешительной документации до начала строительства, реконструкции объектов капстроительства.

2. Усилить надзор со стороны руководителей организации за соблюдением требований охраны труда и техники безопасности.

3. Необходимо разработать методику законного проведения пусконаладочных работ с применением опасных веществ и разработать порядок перехода от пусконаладочных работ к эксплуатации.

4. Необходимо внести изменения в Общие требования по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов в части распространения данного документа на строительство объектов.

5. Усилить надзор со стороны руководителей организаций за проведением строительного контроля ответственными специалистами.

6. Усилить контроль со стороны руководителей организаций над наличием авторского надзора за строительством, реконструкцией. 

Отсутствие в проектной документации СМИС — основание для отрицательного заключения Главгосэкспертизы

В перечне недостатков, выявляемых в процессе проведения в ФАУ «Главгосэкспертиза России» государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, являющихся основными причинами подготовки отрицательных заключений, указана следующая информация по разделу «Мероприятия гражданской обороны по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: отсутствие решений по структурированной системе мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений (СМИС), укрытию дежурного персонала (населения) в защитных сооружениях гражданской обороны, оповещению (в том числе доведение сигналов гражданской обороны и информации до персонала проектируемых объектов в случае чрезвычайной ситуации). Этот недостаток относится к категории «несоответствие проектной документации установленным требованиям».