Новый «контрольно-надзорный кодекс» вступит в силу в 2021 году

Подписан Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Закон вступит в силу с 01.07.2021 г., за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.

Принятые законы «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» являются ключевыми документами реформы контрольно-надзорной деятельности — «регуляторной гильотины». 
Работа над этими важными законами велась пять  лет. В ней принимали участие органы власти и  представители бизнес-сообщества. Кроме того, в процессе обсуждения проекта закона в Государственной думе было сделано множество замечаний, внесены поправки. 
Закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» был рассмотрен в номере журнала № 8 (161).
Закон о госконтроле, который называют «контрольно-надзорным кодексом», закрепляет систему и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий (далее надзорных мероприятий), устанавливает гарантии прав контролируемых лиц, а также вводит новые институты и инструменты, позволяющие снизить административную нагрузку на хозяйствующие субъекты. Рассмотрим некоторые позиции закона.

Понятие

В документе содержится новое понятие госконтроля (надзора), муниципального контроля. В отличие от действующего определения, закрепленного в Федеральном законе от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», новое определение более емкое.   
Теперь под государственным контролем (надзором), 
муниципальным контролем (далее контролем) в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов (далее надзорных органов), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством:
- профилактики нарушений обязательных требований; 
- оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований; 
- выявления их нарушений; 
- принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований;
- устранению их последствий;
- восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Принципы контроля

Законом закреплены принципы контроля:
- Законность и обоснованность;
- Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований;
 - Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц; 
- Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц;
- Недопустимость злоупотребления правом; 
- Соблюдение охраняемой законом тайны; 
- Открытость и доступность информации об организации и осуществлении контроля;  
- Оперативность при осуществлении контроля. 

Предмет и объекты контроля

Предметом контроля являются:
-  соблюдение обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами;
- соблюдение требований, содержащихся в разрешительных документах;
- соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством РФ;
- исполнение решений, принимаемых по результатам надзорных мероприятий.
Объектами контроля являются:
- деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования;
- результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования;
- здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования (далее производственные объекты).

Информирование

Огромное место в законе уделено внедрению в процесс контроля цифровых технологий.
 В целях информационного обеспечения контроля создаются:
- единый реестр видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее единый реестр видов контроля);
-  единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий;
- информационная система досудебного обжалования;
- реестр заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований (далее  реестр заключений о соответствии);
- информационные системы надзорных органов.
В единый реестр видов контроля включаются:
- сведения о видах контроля и осуществляющих их органах, их территориальных органах и подразделениях;
- сведения по вопросам осуществления видов контроля и соблюдения обязательных требований;
- иные сведения, предусмотренные правилами формирования и ведения единого реестра видов контроля.
Формирование единого реестра видов контроля осуществляется с 01.07.2021 г. Эксплуатация реестра начнется до 01.01.2022 г.
 Проведение контрольных мероприятий, информация о которых на момент начала их проведения в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий отсутствует, не допускается. 
Документы, оформляемые надзорным органом при осуществлении контроля, а также специалистами, экспертами, привлекаемыми к проведению надзорных мероприятий, составляются в форме электронного документа и подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью. 

Решения, принятые по результатам надзорного мероприятия, проведенного с грубым нарушением, подлежат отмене надзорным органом, проводившим мероприятие, вышестоящим надзорным органом или судом, в том числе по представлению прокурора.

Документы, направляемые контролируемым лицом надзорному органу в электронном виде, могут быть подписаны:
- простой электронной подписью;
- простой электронной подписью, ключ которой получен физическим лицом;
- усиленной квалифицированной электронной подписью.
Материалы, прикладываемые к ходатайству, заявлению, жалобе, в том числе фото- и видеоматериалы, представляются контролируемым лицом в электронном виде.
Не допускается требование нотариального удостоверения копий документов, представляемых в надзорный орган, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Гражданин, не осуществляющий предпринимательскую деятельность, являющийся контролируемым лицом, информируется путем направления ему документов на бумажном носителе в случае направления им в адрес надзорного органа уведомления о необходимости получения документов на бумажном носителе либо отсутствия у надзорного органа сведений об адресе электронной почты контролируемого лица. Сам гражданин вправе направлять надзорному органу документы на бумажном носителе. 

Управление рисками

Одно из главных положений закона —  создание полноценной системы анализа и учета рисков. В настоящее время риск-ориентированный подход применяется в 34 видах контроля. После вступления в силу закона о контроле он будет распространяться более чем на 200 видов государственного контроля. 
Под риском причинения вреда (ущерба) понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.
Под оценкой риска понимается деятельность надзорного органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда для охраняемых законом ценностей. В свою очередь под управлением риском понимается проведение профилактических  и надзорных мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда. Допустимый уровень риска должен закрепляться в ключевых показателях вида контроля. 
Закон закрепляет категории риска причинения вреда  и индикаторы риска нарушения обязательных требований.
Надзорный орган при осуществлении контроля относит объекты контроля к одной из следующих категорий риска причинения вреда (далее категории риска):
1) чрезвычайно высокий риск;
2) высокий риск;
3) значительный риск;
4) средний риск;
5) умеренный риск;
6) низкий риск.
Указано, что положением о виде контроля должно быть предусмотрено не менее трех категорий риска, в том числе в обязательном порядке — категория низкого риска.
При отнесении объектов контроля к категориям риска, применении критериев риска и выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований  надзорным  органом могут использоваться сведения, характеризующие уровень рисков причинения вреда (ущерба), полученные с соблюдением требований законодательства Российской Федерации из любых источников: в ходе профилактических и надзорных мероприятий, от  органов власти, в рамках лицензирования и иной разрешительной деятельности, из отчетности, из обращений контролируемых лиц, граждан и организаций, из сообщений СМИ и т.д. 
 Виды, периодичность проведения плановых надзорных мероприятий в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска, определяются положением о виде контроля соразмерно рискам причинения вреда.
Для объектов контроля, отнесенных к категории чрезвычайно высокого риска, устанавливается максимальная частота проведения плановых надзорных мероприятий — не менее одного раза, но не более двух раз в год.
 Для объектов контроля, отнесенных к категориям высокого или значительного риска, устанавливается средняя частота проведения плановых надзорных мероприятий — не менее одного раза в четыре года и не более одного раза в два года.
Для объектов контроля, отнесенных к категориям среднего и умеренного риска, устанавливается минимальная частота проведения плановых надзорных мероприятий — не менее одного раза в шесть лет и не более одного контрольного раза в три года.
 Плановые надзорные мероприятия в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска, не проводятся.
Положением о виде контроля будут определены виды и содержание внеплановых надзорных мероприятий. Также установят возможность сокращенных сроков проведения надзорных мероприятий, объем представляемых документов, проводимых экспертиз и экспериментов.  Может быть предусмотрено освобождение контролируемого лица от проведения плановых надзорных мероприятий в случае заключения договора страхования рисков причинения вреда (ущерба).

Эффективность надзора

В систему показателей результативности и эффективности деятельности надзорных  органов теперь входят:
- ключевые показатели видов контроля, отражающие уровень минимизации вреда и уровень устранения риска, по которым устанавливаются  плановые  значения и достижение которых должен обеспечить соответствующий  надзорный орган;
- индикативные показатели видов контроля, применяемые для мониторинга  надзорной деятельности, выявления проблем, характеризующих соотношение между степенью устранения риска причинения вреда (ущерба) и объемом трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровень вмешательства в деятельность контролируемых лиц.
Законом введен прямой запрет на установление ключевых показателей вида контроля, основанных на количестве проведенных профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, количестве выявленных нарушений, количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности, количестве и размере штрафов, наложенных на контролируемых лиц в соответствии с КоАП РФ, законами субъектов РФ об административной ответственности.

Права контролируемых лиц

Контролируемое лицо при осуществлении контроля имеет право:
- присутствовать при проведении профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия, давать пояснения по вопросам их проведения, за исключением мероприятий, при которых не осуществляется взаимодействие надзорных органов с контролируемыми лицами;
- получать от надзорного органа информацию, которая относится к предмету профилактического мероприятия;
- получать от надзорного органа информацию о сведениях, которые стали основанием для проведения внепланового надзорного мероприятия;
- знакомиться с результатами надзорных мероприятий, сообщать надзорному органу о своем согласии или несогласии с ними;
- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц надзорного органа в досудебном и судебном порядке;
- привлекать уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, его общественных представителей к участию в проведении надзорных мероприятий (за исключением мероприятий, при проведении которых не требуется взаимодействие надзорного органа с контролируемыми лицами).

Профилактические мероприятия, предусмотренные программой, обязательны для проведения надзорным органом, при этом надзорный орган может проводить профилактические мероприятия, не предусмотренные программой. 

Закон установил, что не вправе делать инспектор:
1. оценивать соблюдение обязательных требований, если оценка соблюдения таких требований не относится к полномочиям надзорного органа;
2. проводить надзорные мероприятия, не предусмотренные решением  надзорного органа;
3. проводить  надзорные  мероприятия при отсутствии контролируемого лица, за исключением:
- мероприятий, не требующих взаимодействия с контролируемым лицом;
- если оценка соблюдения обязательных требований может быть проведена без присутствия контролируемого лица, которое было надлежащим образом уведомлено о проведении надзорного мероприятия;
4. отбирать пробы (образцов) продукции (товаров), материалов, веществ для проведения их исследований с нарушением установленных требований к их отбору, в том числе в количестве, превышающем нормы;
5. требовать представления документов, информации, проб, если они не относятся к предмету надзорного мероприятия, а также изымать оригиналы таких документов;
6. требовать от контролируемого лица представления документов, включая разрешительные документы, которые ранее предоставлялись или имеются в распоряжении иных государственных органов;
7. распространять информацию и сведения, полученные в результате контроля и составляющие государственную, коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну;
8. требовать от контролируемого лица представления документов и информации ранее даты начала проведения надзорного мероприятия;
9. осуществлять выдачу контролируемым лицам предписаний или предложений о проведении за их счет надзорных мероприятий;
10. превышать установленные сроки проведения надзорных мероприятий;
11. препятствовать осуществлению контролируемым лицом в ходе надзорного мероприятия фотосъемки, аудио- и видеозаписи, если это не запрещено федеральными законами и не препятствует проведению мероприятия.
 Ущерб, причиненный контролируемым лицам неправомерными решениями или действиями надзорного органа, подлежит возмещению за счет средств бюджета РФ. Ущерб, причиненный контролируемым лицам правомерными решениями или действиями  надзорного органа, возмещению не подлежит.

Досудебное обжалование

Одним из институтов системы контроля станет механизм досудебного обжалования. 
Отмечается, что судебное обжалование решений или действий надзорного органа возможно только после их досудебного обжалования. Исключение составляет  обжалование в суд решений, действий надзорного органа гражданами, не осуществляющими предпринимательскую деятельность. 
Жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг. 
При подаче жалобы гражданин должен подписать ее простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью. При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью. 
Жалоба может быть подана в течение 30 календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало о нарушении своих прав. 
Жалоба на предписание надзорного органа может быть подана в течение 10 рабочих дней с момента получения предписания. 
Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения по жалобе может полностью или частично ее отозвать. При этом повторное направление жалобы по тем же основаниям не допускается.
На рассмотрение жалобы отводится два рабочих дня со дня ее регистрации. Принимается решение либо о приостановлении исполнения обжалуемого решения, либо об отказе в приостановлении.
Информация о решении направляется лицу, подавшему жалобу, в течение одного рабочего дня с момента принятия решения.
В течение ближайшего года система досудебного обжалования будет внедряться в порядке эксперимента по видам контроля МЧС России, Ростехнадзора и Росздравнадзора.  

Профилактика

Законом расширяется спектр профилактических инструментов. К использующимся в настоящее время информированию, обобщению правоприменительной практики добавляются другие меры.  
Программа профилактики рисков причинения вреда ежегодно утверждается по каждому виду контроля. Профилактические мероприятия, предусмотренные программой, обязательны для проведения надзорным органом, при этом надзорный орган может проводить профилактические мероприятия, не предусмотренные программой. 
Законом предусмотрены, а также  подробно прописаны следующие виды профилактических мероприятий:
- информирование;
- обобщение правоприменительной практики;
- меры стимулирования добросовестности;
- объявление предостережения;
- консультирование;
- самообследование;
- профилактический визит.

Независимая оценка

Также законом вводится институт независимой оценки соблюдения обязательных требований. Такая оценка может проводиться независимыми организациями, аккредитованными в национальной системе аккредитации в форме органа инспекции. При подтверждении соблюдения обязательных требований независимый орган инспекции выдает контролируемому лицу заключение о соответствии. 
Плановые надзорные мероприятия в отношении контролируемого лица в течение срока действия заключения о соответствии не проводятся, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля.

Надзорные мероприятия

Проверка – самая обременительная для предприятий форма контроля. Чтобы ограничить количество проверок и сделать работу надзорных органов гибче, в законе закреплены новые виды контрольных мероприятий.
К надзорным мероприятиям, при которых осуществляется  взаимодействие с контролируемым лицом, отнесены:
- контрольная закупка;
- мониторинговая закупка;
- выборочный контроль;
- инспекционный визит;
- рейдовый осмотр;
- документарная проверка;
- выездная проверка.
Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие мероприятия:
- наблюдение за соблюдением обязательных требований;
- выездное обследование.
Инспекционный визит, выездная проверка могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи. 

Проведение надзорных мероприятий

Контрольные (надзорные) мероприятия, за исключением контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, могут проводиться на плановой и внеплановой основе только путем совершения инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного (надзорного) мероприятия, следующих контрольных (надзорных) действий:
- осмотр;
- досмотр;
- опрос;
- получение письменных объяснений;
- истребование документов;
- отбор проб (образцов);
- инструментальное обследование;
- испытание;
- экспертиза;
- эксперимент.
Положением о виде контроля устанавливаются контрольные (надзорные) действия, совершаемые в рамках конкретного вида надзорных мероприятий, из числа предусмотренных для этих мероприятий законом. 
По требованию контролируемого лица инспектор обязан предоставить информацию о привлекаемых экспертах и иных лицах. К участию в надзорном  мероприятии по соответствующему виду контроля могут привлекаться:
- независимый орган инспекции — в отношении контролируемого лица, независимая оценка соблюдения обязательных требований которого была проведена независимым органом инспекции;
- саморегулируемая организация — в отношении контролируемого лица, являющегося членом СРО.

Результаты 

По окончании проведения надзорного мероприятия составляется акт. Его оформление производится на месте проведения мероприятия в день окончания.  Контролируемое лицо знакомится с содержанием акта также на месте проведения надзорного мероприятия и подписывает акт тем же способом, которым изготовлен  акт. При отказе или невозможности подписания в акте делается соответствующая отметка. 
В случае несогласия с выводами, изложенными в акте, контролируемое лицо в течение 15 рабочих дней со дня получения акта вправе представить в соответствующий надзорный орган в письменной форме возражения. При этом к возражениям можно приложить документы, подтверждающие обоснованность возражений. Документы могут быть направлены в форме электронных документов (пакета электронных документов). 
В случае поступления возражений надзорный орган назначает консультации с контролируемым лицом по вопросу рассмотрения поступивших возражений, которые проводятся не позднее чем в течение пяти рабочих дней со дня поступления возражений. В ходе консультаций контролируемое лицо вправе давать пояснения, представлять дополнительные документы или их заверенные копии, в том числе представлять информацию о предпочтительных сроках устранения выявленных нарушений обязательных требований. Результаты консультаций по вопросу рассмотрения возражений оформляются в течение одного рабочего дня протоколом.

Недействительность мероприятия

Решения, принятые по результатам надзорного мероприятия, проведенного с грубым нарушением, подлежат отмене надзорным органом, проводившим мероприятие, вышестоящим надзорным органом или судом, в том числе по представлению прокурора.

Ущерб, причиненный контролируемым лицам неправомерными решениями или действиями надзорного органа, подлежит возмещению за счет средств бюджета РФ. Ущерб, причиненный контролируемым лицам правомерными решениями или действиями  надзорного органа, возмещению не подлежит.

Одно из главных положений закона — создание полноценной системы анализа и учета рисков. В настоящее время риск-ориентиро-ванный подход применяется в 34 видах контроля. После вступления в силу закона о контроле он будет распространяться более чем на 200 видов государственного контроля. 

К грубым нарушениям требований к организации и осуществлению контроля относятся:
- отсутствие оснований проведения надзорных мероприятий;
- отсутствие согласования с органами прокуратуры проведения надзорного мероприятия в случае, если такое согласование является обязательным;
- нарушение требования об уведомлении о проведении  мероприятия в случае, если такое уведомление является обязательным;
- нарушение периодичности проведения планового надзорного мероприятия;
- проведение планового надзорного мероприятия, не включенного в соответствующий план проведения надзорных мероприятий;
- принятие решения по результатам мероприятия на основании оценки соблюдения положений нормативных правовых актов и иных документов, не являющихся обязательными требованиями;
- привлечение к проведению надзорного мероприятия лиц, участие которых не предусмотрено законом;
- нарушение сроков проведения надзорного мероприятия;
- совершение в ходе надзорного мероприятия действий, не предусмотренных   законом для такого вида надзорного мероприятия;
- непредоставление контролируемому лицу для ознакомления документа с результатами надзорного мероприятия;
- проведение надзорного мероприятия, не включенного в единый реестр надзорных мероприятий.
После признания недействительными результатов повторное внеплановое мероприятие в отношении данного контролируемого лица может быть проведено только по согласованию с органами прокуратуры вне зависимости от вида надзорного мероприятия и основания для его проведения.

Исполнение решения 

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение решения невозможно в установленные сроки, исполнение решения может быть отсрочено на срок до одного года.
По истечении срока исполнения решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований, надзорный орган оценивает исполнение на основании документов, представление которых установлено решением. 
Если документы  контролируемым лицом не представлены или на их основании невозможно сделать вывод об исполнении решения, надзорный орган для оценки исполнения проводит одно из надзорных мероприятий. В случае если проводится оценка исполнения решения, принятого по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки.

Специальные режимы 

Под мониторингом понимается режим дистанционного государственного контроля, заключающийся в постоянном получении и анализе надзорным органом информации о деятельности граждан и организаций, об объектах контроля с использованием систем дистанционного контроля, в том числе с применением специальных технических средств, имеющих функции фотосъемки, аудио- и видеозаписи, измерения. Мониторинг основан на добровольном участии контролируемых лиц и осуществляется в случаях, установленных положением о виде контроля, по заявлению контролируемого лица на условиях соглашения между контролируемым лицом и надзорным органом.
Существует также обязательный мониторинг, который осуществляется без ограничения срока его проведения. 
 Под постоянным государственным контролем (надзором) понимается режим государственного контроля, который заключается в возможности постоянного пребывания инспекторов на объектах постоянного государственного контроля. Постоянный государственный контроль может вводиться при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, федерального пробирного надзора.

Для объектов контроля, отнесенных к категориям высокого или значительного риска, устанавливается средняя частота проведения плановых надзорных мероприятий — не менее одного раза в четыре года и не более одного раза в два года.

Подзаконная нормативно-правовая база

До вступления закона в силу Правительству РФ предстоит подготовить соответствующую подзаконную базу, а надзорным органам – составить актуальные положения о видах контроля.
 Положения о видах регионального государственного контроля (надзора), положения о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 01.01.2022 г. 
До утверждения этих положений применяются нормативные правовые акты о порядке организации и осуществления видов регионального государственного контроля (надзора), видов муниципального контроля, принятые в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Проведение профилактики

В 2021 г. мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, проводятся в соответствии с программами профилактики нарушений соответствующих требований на 2021 г. 
С 01.07.2021 г. по 31.12.2021 г. надзорные органы проводят профилактические мероприятия, предусмотренные законом, без утверждения программы профилактики причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Проведение проверок

Плановые проверки, проведение которых было запланировано на 2021 г., подлежат проведению в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 г.  
Организация, проведение и оформление результатов проверок, не завершенных на день вступления в силу  закона, осуществляются в соответствии с положениями нормативных правовых актов, действовавших на дату начала этих проверок.

Жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг.

До 31.12.2023 г. информирование контролируемого лица, направление документов и сведений контролируемому лицу надзорным органом могут осуществляться в том числе на бумажном носителе с использованием почтовой связи в случае невозможности информирования контролируемого лица в электронной форме либо по запросу контролируемого лица. Надзорный орган в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня поступления такого запроса, направляет контролируемому лицу  документы и сведения.
Ожидается, что в ноябре в Госдуму будет внесен проект закона, который регламентирует особенности надзора по отраслям. Закон унифицирует все существующие виды проверок в одно единое требование.