Легитимность независимой оценки пожарного риска

В соответствии с п.1 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре (ГПН) [1] органы ГПН осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством РФ о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, а также осуществляют систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.

В соответствии с п.1 ст. 144 Технического регламента [2] оценка соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, установленным техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом [3], нормативными документами по пожарной безопасности, проводится в различных формах, в том числе в форме независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности); федерального государственного пожарного надзора.  

Таким образом, п.1 ст. 144 Технического регламента [2] результаты независимой оценки пожарного риска по оценке соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности по правовому статусу приравнивает к результатам оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, осуществленной федеральным государственным пожарным надзором. Порядок оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска в соответствии с п. 2 ст. 144 Технического регламента [2] устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации. Одним из таких нормативных правовых актов являются правила [4], в соответствии с которыми независимая оценка пожарного риска включает обследование объекта защиты для получения объективной информации о состоянии пожарной безопасности объекта защиты, выявление возможности возникновения и развития пожара и воздействия на людей и материальные ценности опасных факторов пожара, а также определение наличия условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности (п. 4, подпункт б [4]). Результаты проведения независимой оценки пожарного риска оформляются в виде заключения о независимой оценке пожарного риска, направляемого собственнику объекта защиты (п. 5 [4]). В заключении указываются результаты проведения независимой оценки пожарного риска (п. 6, подпункт е [4]) и вывод о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, в случае их невыполнения — рекомендации о принятии мер по обеспечению выполнения условий, при которых объект защиты будет соответствовать требованиям пожарной безопасности (п. 6, подпункт ж [4]). Заключение о независимой оценке пожарного риска направляется владельцу объекта защиты (п.5 [4]), а его копия после утверждения руководителем экспертной организации, проводившей независимую оценку пожарного риска, направляется в структурное подразделение территориального органа МЧС РФ, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора, или в территориальный  отдел этого структурного органа (п. 8 [4]). Независимая оценка пожарного риска проводится на основании договора, заключаемого между собственником или иным законным владельцем объекта защиты и экспертной организацией, осуществляющей деятельность в области оценки пожарного риска (п. 2 [4]). Составной частью указанного договора является соглашение о размере финансирования владельцем объекта защиты всех работ, связанных с оценкой соответствия его объекта установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска. Указанное соглашение в правилах [4] не упоминается. При принятии во внимание этого соглашения сразу становится ясным, что вся так называемая система независимой оценки пожарного риска не является таковой, то есть независимой. Независимая оценка пожарного риска в первую очередь должна быть независимой от объекта защиты и его владельца, но именно от них зависит в наибольшей степени. Не может быть независимой оценка пожарного риска на объекте защиты, владелец которого финансирует и оплачивает работу экспертной организации, осуществляющей указанную оценку пожарного риска. В соответствии с п. 31 Административного регламента [5] планирование проверок соответствия объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности осуществляется на основе сведений о проведении независимой оценки пожарного риска на указанных объектах защиты, выполненной экспертной организацией, с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности. В соответствии с этим же пунктом в случае заключения независимой оценки пожарного риска до утверждения ежегодного плана в орган ГПН, непосредственно осуществляющий государственную функцию на объекте защиты, заключения независимой оценки пожарного риска, плановые проверки в отношении таких объектов защиты необходимы:

- по истечении одного года и более со дня поступления в орган ГПН заключения независимой оценки пожарного риска для объектов защиты, используемых организациями, осуществляющими отдельные виды деятельности; 

- по истечении трех лет со дня поступления в орган ГПН заключения независимой оценки пожарного риска для иных объектов защиты.

Таким образом, Административный регламент [5] так же, как и ст. 144 Технического регламента [2] признает равноправными заключение о независимой оценке пожарного риска на объекте защиты, оформленное экспертной организацией, и акт проверки соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, оформленный органом ГПН в соответствии с приказом [6], считая приоритетным первый документ («Орган ГПН не вправе оценивать полноту и достоверность заключения независимой оценки пожарного риска на объекте защиты»). Другими словами, государственный надзор (контроль) за соблюдением требований Технического регламента [2] в соответствии со ст. 144 [2] и п. 31 [5], можно заменить независимой оценкой пожарного риска на объекте защиты, то есть функцию федерального ГПН в этом случае выполняет экспертная организация. Однако если функция ГПН финансируется государством, то функция экспертной организации финансируется владельцем объекта защиты. 

Статья 3 [3] насчитывает десять принципов технического регулирования. Одним из указанных принципов является «принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) над соблюдением требований технических регламентов». Экспертная организация, выполнив работу в соответствии с договором (п. 2 [4]), заключенным ею с владельцем объекта защиты, фактически в соответствии со ст. 144 [2] и п. 31 [5] осуществила контроль (надзор) над соблюдением требований технического регламента [2], и этот контроль (надзор) приравнивается к государственному контролю (надзору), он профинансирован владельцем объекта защиты, то есть имеет место внебюджетное финансирование государственного контроля (надзора) над соблюдением требований технического регламента [2], а это запрещено ст. 3 [3].

Дело в том, что в соответствии со ст. 6 [3] технические регламенты принимаются в первую очередь в целях защиты жизни и здоровья людей и содержат минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность людей от техногенных и природных рисков (п. 1, ст. 7 [3]). Во временном положении о системе независимой оценки рисков [7] было дано понятие: «Независимая оценка рисков — осуществляемая соответствующими субъектами предпринимательская деятельность…» Указанные «соответствующие субъекты» в настоящее время называются «экспертными организациями»» (п. 2 [4]).

Значит, эти экспертные организации занимаются предпринимательской деятельностью, а цель последней — это азбука капиталистического способа производства — получение прибыли, причем чем больше, тем лучше. Именно поэтому законодатели федерального закона [3] запретили внебюджетное финансирование государственного контроля (надзора) над соблюдением требований технических регламентов. Заметим, за соблюдением требований всех без исключения технических регламентов, не только технического регламента [2], поскольку все они содержат минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность людей от техногенных и природных рисков. Нет сомнений, законодатели федерального закона [3] при его разработке принимали во внимание, что «при 10 % прибыли капитал согласен на всякое применение, при 20 % он становится оживленным, при 50 % положительно готов сломать себе голову, при 100 % он попирает ногами все человеческие законы, при 300 % нет такого преступления, на которое он не рискнул бы, хотя бы под страхом виселицы». Эти слова часто приписывают К. Марксу. Однако они принадлежат рупору английского капитала, экономическому журналу «Quarterly Reviewer», из которого Даннинг извлек эти слова и процитировал их в своем труде [8]. К.Маркс только воспроизвел указанные слова в своем труде [9], сославшись при этом  на Даннинга [8].

Существует современная иллюстрация к процитированным выше словам. Известный клуб «Хромая лошадь» в г. Перми был рассчитан на 50 посетителей. Фактически же в день пожара в этом клубе было более 300 посетителей. Надо полагать, что и в другие дни до пожара наполняемость этого клуба была примерно такой же. Если владелец клуба при его наполняемости в 50 человек, получал 100 % прибыли (в этом виде бизнеса такая прибыль не предел), то при наполняемости клуба в 300 человек он получал прибыль (300/50)·100 % = 600 %. А при 300 % прибыли, как уверяет нас цитированный выше «Quarterly Reviewer», для владельца этого клуба «нет такого преступления, на которое он не рискнул бы, хотя бы под страхом виселицы». И он рискнул получать 600 % прибыли и получал ее, благо для него страха виселицы не было, но риск реализовался с гибелью 156 человек и 234 травмированными людьми.

Этот пример показывает, чем будет сопровождаться внедрение так называемой независимой (от кого?) оценки пожарных рисков в оценку соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности.

Указанное внедрение мотивируется не в последнюю очередь тем, что на ГПН приходится очень большая нагрузка по проверке объектов защиты, и они (инспекторы ГПН) физически не в состоянии проверить их за разумный промежуток времени.

В работе [10] показано численное значение отношения Q1(R)/Q2(R) для четырех стран: где Q1(R) — приведенные затраты на обеспечение пожарной безопасности; Q2(R) — прямой ущерб от пожаров с учетом гибели и травмирования людей; R — индивидуальный пожарный риск (отношение числа людей, погибших при пожарах за один год к среднегодовой численности населения страны). Численные значения указанного отношения представлены в таблице 1.

Из таблицы 1 следует, что максимальное отношение Q1(R)/Q2(R) в России было достигнуто в 2012 году и составляло 0,73, когда индивидуальный пожарный риск составил 81,9·10-6 1/чел.год. Это отношение в 2007 году в США было 4,00; в Великобритании — 2,12; в Швеции — 1,42. Это означает, что в указанных странах затраты на обеспечение пожарной безопасности намного превышают прямой материальный ущерб от пожаров с учетом гибели и травмирования людей, тогда как в РФ указанные затраты существенно ниже прямого материального ущерба с учетом гибели и травмирования людей. Следствием этого является высокий уровень индивидуального пожарного риска, который выше, чем в США и Швеции в 6,8 раз, и выше, чем в Великобритании в 10,2 раза. Если ориентироваться на опыт Швеции, где, как следует из таблицы 1, затраты на обеспечение пожарной безопасности расходуются наиболее эффективно, так как Q1(R)/Q2(R) = 1,42, а R = 12·10-6, как в США (но там Q1(R)/Q2(R) = 4,00), то затраты на обеспечение пожарной безопасности по сравнению с 2012 годом возрастут на 100 % (1003-729)/729 = 38 %.

В 2012 году затраты на обеспечение пожарной безопасности составили 103,492 млрд руб. [10]. Указанные 38 % составляют от этой суммы 39,327 млрд руб. За эту сумму число инспекторов ГПН в РФ можно увеличить в три раза, и тогда они будут успевать осуществлять деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований пожарной безопасности на всех без исключения объектах защиты. Необходимость в независимой оценке пожарного риска на объектах защиты, владельцы которых сами добровольно финансируют все работы, связанные с ней, отпадет, риск возникновения таких пожаров (да и всех других), как описанный выше пожар в клубе «Хромая лошадь», существенно снизится, равно как и индивидуальный пожарный риск в Российской Федерации снизится с 81,9·10-6 до 56·10-6 (табл.1). Снижение индивидуального пожарного риска приведет к предотвращению верной гибели (81,9-56)·10-6·142·106 = 3678 человек, где 142·106 — среднегодовая численность населения РФ.

Другим доводом в пользу независимой оценки пожарного риска считается коррумпированность органов федерального ГПН, умалчивается о коррумпированности экспертных организаций, осуществляющих независимую оценку пожарного риска.

Независимая оценка пожарного риска является нелегитимной, так как она противоречит десятому принципу ст. 3 федерального закона [3]. По этой причине нет необходимости ждать, когда очередной владелец клуба или другого заведения захочет получить 600 % прибыль и сожжет 300, 500, 1000 человек, после чего так называемая независимая оценка пожарного риска, безусловно, будет пресечена законом [3], и большое число должностных лиц будет  привлечено к уголовной ответственности. Необходимо уже сейчас и как можно быстрее пресечь нарушение десятого принципа ст. 3 [3] путем объявления нелегитимной систему независимой оценки пожарного риска, отмены всех нормативно-правовых документов, связанных с ней и изъятия установленным порядком из федерального закона [2] подпункта 2, п. 1 и п. 2 ст.144. 

Литература

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 12 № 290 «Об утверждении Положения о федеральном государственном пожарном надзоре».

2. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности. Федеральный закон № 123 от 22 июля 2008 года.

3. Федеральный закон № 184 от 27 декабря 2002 года «О техническом регулировании».

4. Правила оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 года, № 304.

5. Административный регламент МЧС РФ исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности. Утвержден приказом МЧС РФ № 375 от 28 июня 2012 года.

6. Приказ Минэкономразвития РФ от 30 апреля 2009 года № 141 «О реализации положений федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

7. Временное положение о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации. Утверждено МЧС РФ 16 августа 2007 года.

8. Dunning P.J. Trades’ Unions and Strike, London, 1860, p.35 — 36.

9. К.Маркс. Капитал. Том первый. Партиздат ЦК ВКП(б), 1937, стр.712.

10. Фирсов А.В. Модели и алгоритмы обоснования величины индивидуального пожарного риска для управления безопасностью людей в зданиях и сооружениях. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата технических наук. Академия ГПС МЧС России, М., 2013, — 24 с.