Комментарии эксперта к Федеральному закону «О теплоснабжении»

- Андрей Иванович, этого Закона очень ждали, обсуждали, сегодня он подписан Президентом Д.А.Медведевым и вступил в силу. Как Вы можете прокомментировать это событие?
- Закона, действительно, очень ждали. До его выхода у нас не было правового акта, который бы законодательно нормировал весь спектр отношений в сфере теплоснабжения. Вследствие этого не было единства правоприменительной практики, темпы развития систем теплоснабжения и уровень инвестиций в отрасли, мягко говоря, оставляли желать лучшего.
Первую версию Закона эксперты начали обсуждать еще в декабре 2002 года, затем на протяжении 2003-2004 годов последовательно появилось еще шесть версий, 16 июля 2004 года появилась версия Совета Федерации. И вот, наконец, Закон «О теплоснабжении» принят, подписан Президентом и вступил в силу.
Сейчас Закон начал активно обсуждаться. Согласно поручению заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.Сечина от 16 августа 2010 г., Минрегион, Минэнерго, ФСТ, Минэкономразвития, Ростехнадзор, ФАС России должны представить в Правительство согласованный в установленном порядке План по выполнению этого закона. Уже известно, что предусмотрено принятие семнадцати нормативных правовых актов к ФЗ «О теплоснабжении». Должны быть приняты:
1. Правила организации теплоснабжения.
2. Основы ценообразования и правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, включающих в том числе сроки рассмотрения дел об установлении тарифов, исчерпывающий перечень представляемой регулируемыми организациями документации, определение условий и порядка принятия решений по отмене регулирования цен (тарифов).
3. Правила подключения к системам теплоснабжения.
4. Правила учета тепловой энергии и теплоносителя.
5. Правила оценки готовности к отопительному сезону.
6. Правила утверждения и согласования инвестиционных программ в сфере теплоснабжения.
7. Стандарты раскрытия информации теплоснабжающими и теплосетевыми организациями, а также органами регулирования.
8. Порядок рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления поселений и городских округов, регулируемыми организациями и потребителями тепловой энергии при установлении тарифов.
9. Порядок рассмотрения разногласий, возникающих при утверждении и актуализации схем теплоснабжения.
10. Порядок создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в теплоснабжении.
11. Порядок вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей.
12. Правила антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения.
13. Требования к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения.
14. Порядок установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенных законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий в сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) на отдельные виды товаров (услуг), которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определяемым настоящим Федеральным законом.
15. Порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности) объектами, потребляющими тепловую энергию и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 года.
16. Правила определения стоимости активов и инвестированного капитала, правила ведения их раздельного учета, применяемых в деятельности, регулируемой с использованием метода доходности инвестированного капитала.
17. Правила распределения для целей тарифного регулирования удельных расходов для производства тепловой и электрической энергии в режиме комбинированной выработки тепловой и электрической энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и выше.

- Может ли затянуться процесс разработки, обсуждения и принятия этих актов , как и процесс разработки, обсуждения и принятия самого закона?
- К сожалению, может. Это связано, в том числе, и с большим количеством зантересованных лиц, а Закон распространяется на теплоснабжающие организации, в том числе производителей тепловой энергии, теплосетевые организации, а также на потребителей тепловой энергии и иных участников сферы теплоснабжения. Естественно, он распространяется на органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, стоит вспомнить, что, например, Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подписанный 23 ноября 2009 года (почти год назад!) и регламентирующий, в том числе, обязательные энергообследования в отношении этих обследований, заработал вот только сейчас. Кроме того, для реализации новых законодательных актов необходимо подготовить квалифицированные и компетентные кадры специалистов на всех уровнях власти и в организациях, осуществляющих деятельность в области теплоснабжения.

- Какие правила работы устанавливает Закон «О теплоснабжении» на рынке теплоснабжения?
- В некоторых моментах условия деятельности, предписываемые ФЗ «О теплоснабжении», схожи с правилами, установленными для функционирования розничных рынков электрической энергии. В то же время говорить о рынке теплоснабжения очень сложно. О каком рынке вообще может идти речь, если физически потребитель зачастую может получать тепло только от одной котельной, да и по одним тепловым сетям. Другое дело – рынок электроэнергии и мощности, сейчас практически все знают, как он устроен. Конечный потребитель может и не знать, на какой ТЭЦ, ГЭС или ГРЭС произведена электроэнергия, которую он получает. Правильнее говорить не о рынке теплоснабжения, а о сфере обращения специфического товара - тепловой энергии (мощности теплоносителя). В настоящее время в сфере теплоснабжения происходит много изменений, вызванных, в свою очередь, реформами в электроэнергетике, жилищно-коммунальном хозяйстве. Много нового происходит и в системах местного самоуправления. Закон призван отрегулировать систему отношений в сфере теплоснабжения, которая, в свою очередь, должна обеспечивать надежные и экономичные поставки потребителям тепловой энергии надлежащего качества. Закон призван также увеличить инвестиционную привлекательность деятельности в этой сфере. Ну и, конечно, в сфере теплоснабжения должны развиваться рыночные механизмы.

- В чем же важность и своевременность принятия Закона?
- Во-первых, о своевременности. Закон о теплоснабжении должен был выйти, как говорится, «вчера». Слишком много правовых норм в этой области либо вообще не регулировались, либо регулировались фрагментарно в таких документах, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и т.д.

- На Ваш взгляд как эксперта по энергетики Ассоциации «Развитие», все ли необходимые для промышленных предприятий аспекты отражены в Законе?
- Аспектов много, я думаю, надо закон читать и обсуждать. Ну и, естественно, многое должны прояснить упомянутые выше подзаконные акты. На мой взгляд, положительных моментов будет много, так, например, очень своевременным было бы утверждение для целей регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения правил определения стоимости активов и инвестированного капитала, правил ведения их раздельного учета, применяемых при осуществлении деятельности, регулируемой с использованием метода доходности инвестированного капитала. Утверждение этих правил повысит инвестиционную привлекательность проектов  для промышленных предприятий. Однако, на мой взгляд, есть много непонятного. Например, в законе вводится институт единой теплоснабжающей организации в системе теплоснабжения. Согласно закону единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения - теплоснабжающая организация, которая определяется в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации. Что это такое единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения более конкретно, каков ее правовой статус, за что она будет в ответе, как с ней будут взаимодействовать промышленные предприятия, отпускающие тепло сторонним потребителям, пока непонятно.
К сожалению, некоторые аспекты в законе недоработаны и  просто декларируются. Так, в статье 3. пункт 1 «Общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения» третьим по значимости называется принцип обеспечения приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения. Затем ниже, в статье 23 «Организация развития систем теплоснабжения поселений, городских округов», п. 3 говорится: «Уполномоченные в соответствии с настоящим Федеральным законом органы должны осуществлять разработку, утверждение и ежегодную актуализацию схем теплоснабжения, которые должны содержать меры по переоборудованию котельных в источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии».
На этом я как энергетик хотел бы остановиться подробнее. Все мы знаем, что в недрах некоторых организаций зрели программы ввода электрических мощностей на базе котельных республики на несколько сотен мегаватт. Ну нереально это! Возникнет много технических проблем, связанных с взаимодействием этих мини-ТЭЦ с энергосистемой. Чего стоит только проблема их учета и контроля системным оператором?! Если же мощность в систему не выдавать, то эффективность такой установки с учетом еще и того факта, что летом тепловую мощность девать некуда, явно будет маленькой, и никакой частный инвестор на такие проекты не пойдет. Если же ограничиться небольшими когенераторными установками мощностью 100-200 кВт и привязать их, например, к системам горячего водоснабжения, тогда надо как-то подстраиваться под графики нагрузок на систему ГВС, и что в этом случае делать с вырабатываемой электрической энергией? График выдачи тепловой энергии когенератором ведь будет задавать и график выдачи им электроэнергии. Другое дело, собственная мини-ТЭЦ на крупном промышленном предприятии. Там и тепловые нагрузки могут быть соответствующие, и кадры для эксплуатации станции найдутся.
Теперь по поводу участия в СРО. В Законе «О теплоснабжении» есть глава 6 «Саморегулируемые организации в сфере теплоснабжения». В ней определяются требования к некоммерческой организации, необходимые для приобретения статуса саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения (число членов не менее чем ста юридических лиц, являющихся теплоснабжающими организациями и (или) теплосетевыми организациями, и (или) индивидуальных предпринимателей и т.д.). Саморегулируемая организация в сфере теплоснабжения обязана разработать и утвердить требования к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения. Далее из текста Закона непонятно, обязана ли теплоснабжающая или какая-либо другая организация, работающая в сфере теплоснабжения, вступать в СРО, пустят ли ее в СРО с учетом изношенности ее сетей и оборудования? Вспомним, что около 50% теплосетей в стране старше 40 лет, а около 70% - старше 25 лет, то есть эти сети уже должны быть переложены. В общем – вопросы, вопросы.
Отдельно хотел бы отметить, что в законе не оговорены меры воздействия на должников предприятий за тепловую энергию. Производит предприятие тепло, транспортирует коммунальщикам, кто-то не платит, а отключить нельзя.