Градорегулирование: особенности градостроительного законодательства

«Градорегулирование» осуществляется органами власти с участием граждан в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ). Таким образом, регулирует деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных населенных пунктов, посредством территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. При этом в законодательстве отсутствует как термин «регулирование градостроительной деятельности», так и его сокращенный аналог — «градорегулирование».

Семенов Сергей Иванович, главный государственный инспектор Удмуртского территориального отдела по надзору за общепромышленной безопасностью Западно-Уральского управления Ростехнадзора

Комплексный характер законодательства о градостроительстве обусловлен включением в него норм экологического (природоохранного, природоресурсного) права, муниципального, конституционного, административного, гражданского, финансового, информационного, процессуального отраслей права, взаимодействующих между собой при регулировании градостроительных отношений.
При этом существование дополнительного термина «правовое градорегулирование» имеет место быть на основании целого ряда факторов.
Во-первых, в настоящее время еще не завершен переходный период совершенствования законодательства в части, например, приведения регионального законодательства в соответствие федеральному законодательству.
Во-вторых, характерной чертой переходного периода является двойственность ситуации, когда на основе норм законодательства можно выстраивать две исключающие и уничтожающие друг друга системы градорегулирования. Одна система основана на нормах ГрК РФ и обеспечивает переход от хаоса к упорядоченности, применение системного подхода к организации территорий. Существование другой системы обусловлено (и оправдано) временным отсутствием и неподготовленностью документов градорегулирования, в силу чего требуется срочное замещение отсутствующих на данный момент документов градорегулирования документами-суррогатами, которые подготавливаются в рамках обеспеченного нормами Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) института «предварительного согласования мест размещения объектов строительства».
И, наконец, в-третьих, существуют причины технологического характера. Немаловажным представляется разграничение и уяснение отраслей и актов российского законодательства и норм права, регулирующих градостроительную деятельность. У каждого закона должен определяться предмет его регулирования, то есть общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, в российском законодательстве предусматриваются земельные, водные, лесные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.
Если закон является головным в своей сфере общественных отношений (а ГрК РФ таковой согласно ст. 3 ГрК РФ в области градостроительной деятельности), то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.
В части 2 статьи 3 ГрК РФ перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч. 1 данной статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности. Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.
Таким образом, нормам, перечисленным в ч. 2 федеральных законов, в области градостроительной деятельности придается больше значимости, чем нормам ГрК РФ. Однако если в сферах российского законодательства обнаруживаются пробелы и указанные в ней проблемы не урегулированы, то действуют нормы ГрК РФ.
В отличие от ч. 2 в ч. 3 статьи, наоборот, называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. К смежным с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые Земельным кодексом. Установленная иерархия актов российского законодательства в основном соответствует аналогичным перечням актов, предусмотренных в других федеральных законах. От места в указанной пирамиде актов зависит правовая сила - соподчиненность расположенных в ней нормативных правовых актов.
Почти в каждой сфере общественных отношений, как правило, принимается и действует головной (рамочный) закон, обладающий неким верховенством в этой сфере общественных отношений. Все остальные принимаемые в этой сфере акты должны ему соответствовать в интересах выстраивания иерархии актов, их координации между собой, обеспечения единого правопонимания и соответствующего правопорядка.
Таким головным актом в законодательстве о градостроительной деятельности является ГрК РФ, которому не могут по вопросам градостроительной деятельности противоречить все другие нормативные правовые акты, а также и иные акты, составляющие российское законодательство и образующие нормативно-правовую базу градостроительной деятельности.
Определив в статье 4 ГрК РФ объект и предмет регулирования данного Закона, отграничив действие его норм от действия норм других отраслей и институтов российского законодательства и права, законодатель определил в общем виде перечень субъектов градостроительных отношений, сделав его традиционным и аналогичным перечню, содержащемуся в других федеральных законах.
Из вышеприведенного определения следует, что применительно к системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух видов:
1) создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;
2) контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.
Полномочия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в области градостроительной деятельности являются ключевыми для понимания механизмов реализации заложенных в ГрК РФ правовых механизмов регулирования общественных отношений в указанной деятельности. Следует учитывать, что полномочиями РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, указанными в статьях 6, 7, 8 ГрК РФ, не исчерпываются. Ряд важных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления содержится в тексте ГрК РФ.
Соответственно градорегулирование и градостроительная деятельность отличаются друг от друга. Например, подготовка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности не является градостроительной деятельностью, а считаются компонентом градорегулирования. Строительство - один из компонентов градостроительной деятельности, но не градорегулирования.
Для того чтобы понять, как соотносятся между собой понятия «градорегулирование» и «градостроительная деятельность», нужно:
1) определить, какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования;
2) на основе определения дифференцированных видов деятельности в системе градорегулирования необходимо установить, кто (какие публичные субъекты) чью (каких публичных и частных субъектов) градостроительную деятельность регулируют.
Это отображается в документах территориального планирования и зонирования, а также в правилах землепользования и застройки территорий. И здесь на первый план выходят переданные РФ полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления.
Таким образом, необходимо организовать деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками и включает следующие виды градорегулирования:
1) подготовку и принятие законов и иных нормативно-правовых актов;
2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории;
3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию);
4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативно-правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2.
Контроль за градостроительной деятельностью проводить на стадии подготовки нормативно-правовых актов и документов и включать:
5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования;
6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования – генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой главами администраций генеральных планов городских округов, поселений.
Контроль за градостроительной деятельностью осуществлять органами власти и застройщиками и проводить путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, включать:
7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию; заключений органов государственной экспертизы проектной документации; проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора; проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства; разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений – до проведения публичных слушаний);
8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости.
Актуальным также является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности, имеющие отношение к градостроительной деятельности, например переход от лицензирования к саморегулированию.
Подводя итог правовой оценке законодательства в области градостроительной деятельности, хотелось бы отметить, что:
1. До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений необходимо проводить проверки соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации, а также результатов инженерных изысканий, работ, выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, и объектов капитального строительства, построенных, реконструированных, отремонтированных, требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей целям Федерального закона «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу РФ.
2. До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом РФ законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории РФ, законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории РФ в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, применять постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу РФ.
3. Градостроительный кодекс РФ применяется к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, возникшим после его введения в действие. К указанным отношениям, возникшим до введения в действие Градостроительного кодекса РФ, Градостроительный кодекс РФ применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие (принцип «закон обратной силы не имеет» не работает).
4. Градостроительным кодексом РФ введено понятие субсидиарной ответственности субъектов градостроительной деятельности. Поэтому необходимо активизировать работу по приведению нормативно- правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления под действующее законодательство. (Порядок выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (в том числе линейные объекты), может определяться органами государственной власти субъектов РФ.)
5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента РФ возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, а это автомобильные дороги федерального значения, объекты культурного наследия федерального значения, особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, в соответствии со статьей 48.1 «Градостроительного Кодекса РФ» от 29.12.04 г. № 190-ФЗ.
6. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору организует научно-методическое обеспечение государственного строительного надзора в РФ.
7. На Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору возложены полномочия по расследованию причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в случаях, когда отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-строительном проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства, не урегулированы законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством РФ о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством РФ о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также техническими регламентами.
8. Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору будет осуществляться государственный контроль за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также ведение реестра указанных организаций.